Maciej Albinowski: Administracja w ogonie postępu

Logika postępu technologicznego wskazuje, że zatrudnienie w administracji publicznej powinno spadać. Jednak przy niskiej presji na optymalizację kosztów obserwujemy wręcz wzrost zatrudnienia.

Publikacja: 05.09.2023 18:40

Liczba etatów w administracji publicznej powinna być adekwatna do realizowanych zadań. Jeśli jest zbyt duża, to państwo traci podwójnie. Nie tylko ponosi koszty finansowe nadmiernego zatrudnienia, ale też ogranicza liczbę pracowników dostępnych dla innych sektorów gospodarki. Ten drugi efekt nabiera na znaczeniu wraz z kurczeniem się populacji w wieku produkcyjnym.

Kogo zastępuje technologia?

Postęp technologiczny jest, obok globalizacji, najważniejszym mega-trendem zmieniającym strukturę zatrudnienia w gospodarce. W ostatnich dekadach roboty przemysłowe, programy komputerowe czy kasy samoobsługowe zastępowały ludzi w wykonywaniu powtarzalnych czynności. Natomiast rozwój sztucznej inteligencji otwiera nowy rozdział i pozwala także zastępować ludzi w czynnościach nierutynowych oraz zadaniach kreatywnych.

Sektorem rynkowym o podobnym charakterze zadań do administracji publicznej jest sektor finansowy. Zajmuje się zarówno przetwarzaniem standardowych wniosków klientów indywidualnych, jak i skomplikowanymi analizami ekonomicznymi. W ciągu ostatniej dekady polski sektor finansowy podwoił zatrudnienie informatyków i jednocześnie zmniejszył o połowę liczbę pracowników obsługi klienta. Klienci indywidualni mogą tam załatwić większość spraw bez udziału pracownika obsługi.

Informatyzacja administracji postępuje powoli

Teoretycznie informatyzacja powinna zaoszczędzić dużą część kosztów pracy w administracji publicznej. Wiele analiz i sprawozdań ma tam charakter cykliczny i powinno podlegać automatyzacji. Ponadto, duża część zadań administracji samorządowej polega na przetwarzaniu standardowych wniosków obywateli. Sytuacja, w której urzędnik wprowadza do systemu dane z papierowego wniosku powinna być wyjątkiem, a nie regułą.

Cyfryzacja administracji w Polsce stopniowo postępuje, ale jest mniej zaawansowana niż średnio w UE. Coraz więcej spraw możemy załatwić on-line, a niektóre usługi działają bardzo dobrze, jak np. e-PIT. Jak jednak pokazuje raport DESI Komisji Europejskiej, jesteśmy czwartym krajem od końca w UE jeśli chodzi o liczbę spraw możliwych do załatwienia on-line i piątym od końca według popularności e-administracji.

Trudniej ocenić jak przebiega informatyzacja wewnętrznych procesów analitycznych. Choć administracja chwali się pewnymi sukcesami, np. wykorzystaniem algorytmów przy typowaniu firm do kontroli podatkowych, to dowody anegdotyczne wskazują, że jeszcze wiele procesów analitycznych zatrzymało się w minionym wieku. W przeciwieństwie do sektora finansowego, administracja publiczna nie zwiększa zatrudnienia specjalistów IT, a ci, którzy są zatrudnieni, zajmują się raczej utrzymaniem sprzętu, a nie usprawnianiem procesów.

Liczba etatów nie maleje

W ubiegłym roku zatrudnienie w administracji publicznej wynosiło 438 tysięcy etatów, tj. o 12 tysięcy więcej niż w 2015 roku. W czasie rządów PiS wzrosło zatrudnienie zarówno w administracji państwowej, jak i samorządowej.

W przypadku podmiotów działających na rynku nowe technologie wymuszają optymalizację zatrudnienia. Jeśli jakaś firma pozostanie przy mniej efektywnej organizacji pracy, to będzie osiągać niższe zyski albo wypadnie z rynku. Natomiast administracja nie musi z nikim konkurować. Dyrektorzy urzędów czy departamentów nie mają bodźców, aby szukać oszczędności. Szczególnie, że często łączą ich z pracownikami wieloletnie relacje i po ludzku nie chcą stawiać kolegów przed koniecznością zmiany miejsca pracy. Impuls do zwiększenia efektywności musi pochodzić od podatników, za pośrednictwem polityków.

Oczywiście redukcja etatów nie kojarzy się pozytywnie. Państwo powinno wspierać pracowników (nie tylko administracji) w przechodzeniu z zawodów kurczących się do takich, które są rozwojowe. Kluczowe jest dofinansowanie działań edukacyjnych oraz kosztów życia w czasie potrzebnym do przekwalifikowania. Dlatego realistyczny plan redukcji zatrudnienia w administracji powinien obejmować hojne wsparcie dla odchodzących pracowników.

XIX-wieczna filozofia płac

Optymalizacji zatrudnienia w administracji nie sprzyja system wynagrodzeń, który premiuje lojalność pracowników i zatrudnienie aż do emerytury. W niedawno opublikowanej analizie Instytutu Badań Strukturalnych pokazujemy, że starsi pracownicy administracji zarabiają istotnie więcej niż osoby o takim samym zawodzie, doświadczeniu i poziomie wykształcenia w sektorze prywatnym. Ale sytuacja jest odwrotna w przypadku młodych pracowników, którym sektor publiczny oferuje niskie płace. Natomiast grupą zawodową wynagradzaną najgorzej w porównaniu z rynkiem są specjaliści IT.

Ten system należy zmienić zarówno podnosząc wynagrodzania specjalistów poszukiwanych na rynku, jak i stopniowo eliminując automatyczne premie powiązane ze stażem pracy. Przeznaczanie nieproporcjonalnie dużej części funduszu płac na wynagrodzenia pracowników w wieku okołoemerytalnym utrudnia modernizację, gdyż osoby starsze mają z naturalnych przyczyn przeciętnie niższy poziom kompetencji cyfrowych. Ponadto, jeśli wiadomo dziś, że za 10 lat technologia zastąpi zadania młodego pracownika, to nie można oferować mu kontraktu, który jest opłacalny dopiero w perspektywie 20 lat.

Proces ciągły

Optymalizacja zatrudnienia wymaga działań zarówno na szczeblu centralnym, jak i w poszczególnych urzędach. Na szczeblu centralnym trzeba rozwijać narzędzia informatyczne wykorzystywane przez całą administrację. Należy zreformować system wynagrodzeń oraz zapewnić wsparcie dla odchodzących pracowników. Natomiast z poziomu centralnego nie można zadekretować powszechnej redukcji zatrudnienia o X%, gdyż przestrzeń do optymalizacji jest zróżnicowana między urzędami. Tym bardziej nie powinno się takich dekretów wydawać nagle, w reakcji na kryzys czy w ramach pomysłów wyborczych.

Optymalizacja zatrudnienia powinna być procesem ciągłym, wbudowanym w coroczną sprawozdawczość urzędów. W każdym urzędzie powinien funkcjonować wieloletni plan, potencjalnie przygotowany we współpracy z firmami doradztwa biznesowego. Zapewne zawsze będzie istniała luka w efektywności między administracją a sektorem prywatnym, ale w interesie społecznym jest, aby ta luka nie zamieniła się w przepaść.

CV

Dr Maciej Albinowski

Ekonomista w Instytucie Badań Strukturalnych, dawniej zatrudniony w Ministerstwie Finansów. Jego badanie dotyczące wpływu polityki podatkowej na inwestycje zostało opublikowane w prestiżowym piśmie „Journal of Financial Economics”.

Liczba etatów w administracji publicznej powinna być adekwatna do realizowanych zadań. Jeśli jest zbyt duża, to państwo traci podwójnie. Nie tylko ponosi koszty finansowe nadmiernego zatrudnienia, ale też ogranicza liczbę pracowników dostępnych dla innych sektorów gospodarki. Ten drugi efekt nabiera na znaczeniu wraz z kurczeniem się populacji w wieku produkcyjnym.

Kogo zastępuje technologia?

Pozostało 94% artykułu
Opinie Ekonomiczne
Maciej Albinowski: Edukacja także dla dorosłych
Materiał Promocyjny
Jak wykorzystać potencjał elektromobilności
Klub ekspertów
Alfred Kammer: Bezrobocie w Europie nie jest tylko historycznym problemem
Klub ekspertów
Marcin Mazurek: Nie doceniamy witalności polskiej gospodarki
Klub ekspertów
Prof. Maciej Bałtowski: Bilans członkostwa Polski w UE jest jednoznacznie dodatni
Klub ekspertów
Łukasz Rachel: Jak zatopić rosyjską flotę cieni?