Sławomir Dudek: "Polski budżet jest pisany na serwetce"

Nigdy nie powiedziałem, że Polska za chwilę będzie drugą Grecją. Przestrzegam tylko, że źle się prowadzimy – mówi dr Sławomir Dudek, założyciel i prezes Instytutu Finansów Publicznych.

Publikacja: 12.05.2023 11:45

Sławomir Dudek: "Polski budżet jest pisany na serwetce"

Foto: mat. pras.

Deficyt sektora finansów publicznych Polski w 2022 r. wyniósł 3,7 proc. PKB, czyli dwa razy więcej niż w 2021 r. To był rok naznaczony wojną w Ukrainie, która spowodowała masowy napływ uchodźców do Polski oraz wymusiła wzrost nakładów na zbrojenia. W tym kontekście to chyba niezły wynik, szczególnie że był bliski unijnej średniej?

Biorąc pod uwagę to, że jesteśmy krajem przyfrontowym, nie jest to wynik tragiczny. Ale porównanie do średniej unijnej jest mylące. W większości państw UE nastąpiła konsolidacja finansów publicznych, tzn. deficyt zmalał w stosunku do 2021 r. Dotyczy to też części krajów przyfrontowych. U nas doszło do ekspansji fiskalnej. Trudno uznać, że to było właściwe w czasie, gdy walczymy z wysoką inflacją.

Wzrost deficytu w stosunku do 2021 r. można w ogóle tłumaczyć wojną w Ukrainie i jej konsekwencjami?

Koszt rozmaitych działań osłonowych związanych z kryzysem energetycznym – mrożenia cen energii, obniżki VAT, dodatków węglowych – można szacować na 100 mld zł (cały deficyt to około 115 mld zł – red.). Ten kryzys był związany w dużej części z polityką Rosji, więc w tym sensie wojna dołożyła się do deficytu. Do tego doszły wydatki stricte zbrojeniowe. Mimo wszystko uważam, że można było prowadzić mniej proinflacyjną politykę fiskalną. Także organizacje międzynarodowe, jak MFW i Bank Światowy, zalecają, aby polski rząd precyzyjniej adresował działania osłonowe, co obniżyłoby ich koszt. Zupełnie niezrozumiałe są zaś w kraju przyfrontowym takie wydatki jak 14. emerytura (jej koszt to około 10 mld zł – red.), „sołtysowe” i im podobne.

W wieloletnim planie finansowym państwa rząd założył, że w tym roku deficyt sektora finansów publicznych wyniesie 4,7 proc. PKB, a potem ustabilizuje się w okolicy 3 proc. PKB. Nie widać więc determinacji do ograniczania deficytu. Czy taka polityka fiskalna jest uzasadniona okolicznościami, w szczególności koniecznością zwiększenia nakładów na zbrojenia i transformację energetyczną?

Moim zdaniem to bardzo ryzykowna polityka. Czasy są wyjątkowo niepewne. Nie chodzi tylko o wojnę w Ukrainie i politykę Rosji, ale też kruchość sektora finansowego, która uwidoczniła się w USA, spowolnienie gospodarcze w Polsce i na świecie. Wszystko to utrudnia Ministerstwu Finansów zaspokajanie potrzeb pożyczkowych, podnosi koszty finansowania. To nie jest dobry moment na zwiększanie zadłużenia. Tym bardziej że i bez nowych wydatków potrzeby pożyczkowe zwiększała będzie konieczność wykupywania tzw. obligacji covidowych. Oczywiście, musimy się zbroić, ale nie kosztem bezpieczeństwa finansowego. Przeciwnie, wojna w Ukrainie i konieczność zwiększenia wydatków zbrojeniowych były dobrym pretekstem, aby nie wypłacać 14. emerytury. Rząd z niego jednak nie skorzystał. Efekt jest taki, że – jak oceniła Komisja Europejska w niedawnym raporcie – wzrosło ryzyko fiskalne Polski.

Polska i Węgry to jedyne kraje w UE, które zostały przez KE przesunięte do grup wyższego ryzyka. W Polsce to ryzyko jest oceniane jako umiarkowane, a na Węgrzech wysokie. Ale to w Polsce pogorszenie perspektyw długu publicznego na przestrzeni ostatniego roku było największe. KE obecnie zakłada, że w 2032 r. zobowiązania Polski sięgną 66,8 proc. PKB zamiast 48,3 proc. PKB, jak oceniała rok temu. Z czego wynika ta zmiana?

Warto podkreślić to, że średnioterminowe prognozy KE są tak pesymistyczne, pomimo że prognozy krótkoterminowe są bardziej optymistyczne od rządowych. Innymi słowy, KE w scenariuszu bazowym zakłada, że dług publiczny idzie w kierunku 70 proc. PKB, choć w najbliższym czasie spodziewa się mniejszych deficytów niż rząd.

Nie można poświęcić bezpieczeństwa finansowego na rzecz militarnego. Napięcia społeczne, które pojawiają się w związku z nierównowagą w finansach publicznych i koniecznością szukania oszczędności, to coś, co wrogowie mogą wykorzystać do destabilizacji kraju.

Jak to wyjaśnić?

KE sądzi, że w II połowie tej dekady Polska znajdzie się w grupie czterech krajów, w których nominalne tempo wzrostu PKB zmaleje poniżej stopy oprocentowania obligacji. To będzie oznaczało, że nawet przy zrównoważonym budżecie dług publiczny będzie narastał. Ku przestrodze, warto przywołać Grecję. Tam wzrost długu publicznego przed kryzysem zadłużeniowym (wybuchł w 2009 r. – red.) nie wynikał tylko z rozmaitych świadczeń, ale też z dużych wydatków na zbrojenia związanych z napiętą sytuacją w stosunkach z Turcją. Te wydatki dochodziły niekiedy do 5 proc. PKB. Trudno powiedzieć, aby Grecja zyskała dzięki temu bezpieczeństwo, skoro popadła w kłopoty finansowe. Napięcia społeczne, które pojawiają się w związku z nierównowagą w finansach publicznych i koniecznością szukania oszczędności, to coś, co wrogowie mogą wykorzystać do destabilizacji kraju. Oczywiście, nam do scenariusza greckiego jest dzisiaj daleko, ale on dobrze pokazuje, że nie można poświęcić bezpieczeństwa finansowego na rzecz militarnego. Taka jest też konkluzja z toczących się w Brukseli dyskusji dotyczących reformy ram fiskalnych. Część krajów chciałaby, aby wydatki zbrojeniowe były wyłączone z miar deficytu i długu publicznego, których dotyczą reguły stabilizacyjne. Większość uważa jednak, że nie wolno tego robić. Jeśli ktoś chce się zbroić, powinien znaleźć na to finansowanie, np. zwiększając podatki.

Czy to, że w ocenie KE tempo wzrostu PKB w Polsce zmaleje poniżej stopy oprocentowania obligacji, oznacza, że ekspansywna polityka fiskalna rządu nie będzie prowzrostowa? Deficyty w sektorze finansów publicznych będą ceną za wyższy wzrost gospodarczy?

Prognoza KE oznacza, że rentowność polskich obligacji będzie wysoka w czasie, gdy wzrost będzie hamował. Ta wysoka rentowność to długie echo wysokich stóp w ostatnim czasie. Mimo wysokich rentowności rząd zadłużał się drogo poza budżetem. Rentowność obligacji emitowanych przez BGK przekraczała 8 proc. To są papiery o stałym oprocentowaniu, które będziemy odczuwali przez dekadę. Ekspansywna polityka fiskalna nie będzie impulsem dla gospodarki, będzie w dużej mierze wynikała z wydatków na zbrojenia, które będą podbijały import. Nasze wydatki publiczne miały i mają złą strukturę, są nadmiernie przechylone ku transferom finansującym konsumpcję zamiast ku inwestycjom. Teraz wpływ tego na deficyt i dług publiczny maskuje inflacja. Szacuję, że dług publiczny sięgnąłby na koniec 2022 r. 55 proc. PKB zamiast 49 proc. PKB, gdyby inflacja była w ostatnich latach zgodna z celem NBP (2,5 proc. – red.). Ale korzystanie z wysokiej inflacji, aby podtrzymać nominalny wzrost PKB powyżej rentowności obligacji, to jest krótkowzroczna polityka.

Nawet jeśli w horyzoncie dekady dług publiczny Polski zbliży się do 70 proc. PKB, wciąż będzie istotnie niższy niż średnio w UE. A wtedy będziemy już krajem zamożniejszym niż wiele spośród tych bardziej zadłużonych, np. Hiszpania i Włochy. Pojawiający się dzisiaj argument, że rządom tych państw wolno więcej, straci aktualność.

Po pierwsze, taki dług publiczny oznaczałby pogwałcenie unijnych reguł. Po drugie, sednem problemu jest trajektoria długu, a nie jego poziom. Są w UE kraje, w których ocena ryzyka fiskalnego się nie pogorszyła, choć mają znacznie wyższy dług publiczny. KE ocenia, że nawet dług publiczny sięgający 80–90 proc. PKB może zapewniać stabilność finansową, a dług znacznie niższy może być wybuchowy. Proszę zauważyć, że Rumunia w 2008 r. nie była w stanie sfinansować swoich potrzeb finansowych po rozsądnej cenie i musiała się zwrócić o pomoc do Międzynarodowego Funduszu Walutowego, choć miała dług publiczny na poziomie 30 proc. PKB. Krótko mówiąc, sam poziom długu nie przesądza o możliwościach i kosztach finansowania potrzeb pożyczkowych państwa. Zawsze trzeba się też liczyć z ryzykiem recesji, która podbija relację długu do PKB.

Warto też pamiętać, że niektóre mocno zadłużone kraje UE, jak Włochy i Grecja, przed bankructwem chroni tylko to, że są w strefie euro. My nie jesteśmy. Dziś Grecy na obsługę długu przeznaczają około 3 proc. PKB. Według KE w perspektywie kilku lat u nas te koszty też osiągną taki poziom przy znacznie niższym długu, bo będziemy mieli wyższą rentowność obligacji. Spośród krajów spoza strefy euro to Polska i Węgry mają najwyższy dług w UE.

Z tego wniosek, że jeśli rząd zamierza prowadzić taką politykę fiskalną, jaką sygnalizuje w WPFP, to powinien zdecydować się na wprowadzenie Polski do strefy euro…

Wolałbym, żeby dyskusja o euro opierała się na innych argumentach. Dostęp do taniego pieniądza w kraju, który ma niestabilne ramy polityki fiskalnej, może się źle skończyć. W pewnym sensie to dobrze, że w Polsce napływ taniego pieniądza się skończył. Pojawiła się bariera finansowa, która może rząd trochę otrzeźwić. Z jednej strony krajowy rynek nie jest tak głęboki, żeby zaspokoić potrzeby pożyczkowe rządu planowane na najbliższe lata, a z drugiej rząd nie chce zanadto zadłużać się w walutach obcych ze względu na zmienność kursu złotego.

Jestem liberałem, zwolennikiem gospodarki wolnorynkowej. Taka gospodarka ma trzy filary: wolność gospodarczą, niskie podatki i ograniczone wydatki publiczne. Jeśli z któregoś z tych elementów musiałbym zrezygnować, to powinny to być niskie podatki.

Premier ocenił niedawno, że kwota zwrotów PIT w tym roku sięgnie ok. 20 mld zł. To są odroczone koszty obniżki podatków w ramach Polskiego Ładu. Czy biorąc pod uwagę dzisiejszy stan finansów publicznych, ta obniżka podatków była błędem?

Jestem liberałem, zwolennikiem gospodarki wolnorynkowej. Taka gospodarka ma trzy filary: wolność gospodarczą, niskie podatki i ograniczone wydatki publiczne. Jeśli z któregoś z tych elementów musiałbym zrezygnować, to powinny to być niskie podatki. Polityka podatkowa nie powinna naruszać stabilności finansów publicznych. W ub.r. przekonała się o tym Wielka Brytania, gdzie zapowiedź obniżki podatków – choć o innym charakterze niż u nas – doprowadziła do zmiany rządu i wymusiła interwencję banku centralnego na rynku obligacji. Wydaje mi się, że w warunkach wojny nie stać nas na obniżanie podatków ani na dodatkowe wydatki. Warto pamiętać, że wojna w Ukrainie nie unieważniła innych wyzwań, które nas czekają. Jakość usług publicznych mierzona realnymi wydatkami na takie cele jak szkolnictwo i służba zdrowia maleje. Proste wskaźniki kondycji finansów publicznych w Polsce wciąż nie są złe, ale pogarszają się, chociaż nie rozwiązaliśmy żadnego z istotnych problemów, które są przed nami.

Wspomniał pan o planowanej reformie reguł fiskalnych w UE. Te reguły wciąż nie są gotowe, ale wydaje się, że będą bardziej elastyczne. Czy nadal obowiązywały będą limity deficytu na poziomi 3 proc. PKB i długu publicznego na poziomie 60 proc. PKB?

Tak, te nominalne kryteria stabilności finansów publicznych zostaną utrzymane. Większa elastyczność dotyczyła będzie mechanizmów dochodzenia do tych progów w krajach, które je przekraczają. Dotąd to było dość mechaniczne. Teraz KE będzie się bardziej koncentrowała na analizie stabilności zadłużenia, czyli na tym, żeby dług nie narastał nawet w szokowych scenariuszach. Nowinką jest to, że w każdym kraju będzie musiała powstać niezależna rada fiskalna. W Instytucie Finansów Publicznych pracujemy nad koncepcją utworzenia takiego ciała. Bo istnieje ogromne ryzyko, że – przy niewłaściwej implementacji – rada fiskalna może być fasadowa (podobnie jak wiele, nawet konstytucyjnych, organów w Polsce). Co ważne, w nowych ramach nie będzie też konieczności przedstawiania KE planów konwergencji. Zamiast nich rządy będą składały szersze dokumenty, opisujące jednocześnie plany dotyczące finansów publicznych i reform strukturalnych. KE uzyska nowe narzędzia – sankcyjne i reputacyjne – ich egzekwowania. Będzie to trochę przypominało obecne zasady finansowania krajowych planów odbudowy. Kraje będą musiały w swoich budżetach krajowych realizować w sposób wiążący ścieżki wydatkowe zgodne z nowymi ramami fiskalnymi. Jeżeli poprawnie zaimplementujemy te nowe reguły i rada fiskalna nie będzie fasadowa, będzie miała uprawnienia do dogłębnego analizowania finansów publicznych, to powinno zamknąć kwestię przejrzystości finansów publicznych w Polsce.

Nasz budżet jest robiony w dużej mierze na serwetce, bez żadnej kontroli nie tylko parlamentu, ale nawet Ministerstwa Finansów. Kłamstwem jest to, że postępujemy pod tym względem tak samo jak Niemcy.

Z tym już chyba jest lepiej. Rząd zapowiedział likwidację z początkiem 2024 r. Funduszu przeciwdziałania Covid-19 i stopniowe włączenie jego zobowiązań do budżetu państwa. Ten fundusz był symbolem psucia finansów publicznych.

Niestety, samo włączenie Funduszu przeciwdziałania Covid-19 do budżetu – i, co znamienne, dopiero po wyborach - nie naprawi finansów publicznych Polski, nie zwiększy ich przejrzystości. To samo należałoby zrobić z innymi funduszami, w tym Funduszem Sił Zbrojnych. Nasz budżet jest robiony w dużej mierze na serwetce, bez żadnej kontroli nie tylko parlamentu, ale nawet Ministerstwa Finansów. Kłamstwem jest to, że postępujemy pod tym względem tak samo jak Niemcy. To jak porównanie krzesła z krzesłem elektrycznym. Owszem, tam też istnieją pewne fundusze celowe, które są operacyjnie wyłączone z budżetu państwa. Ale w ustawie budżetowej wydatki tych funduszy są precyzyjnie opisane. Są kontrolowane przez ministra finansów i finansowane zwykłymi obligacjami, a nie jak u nas, emitowanymi przez BGK czy PFR.

Od lat wypowiada się pan w alarmistycznym tonie o stanie polskich finansów publicznych. Najnowsze prognozy KE, ale też niedawne raporty MFW w pewnym sensie przyznają panu rację, ale uczestnicy rynku finansowego nie wydają się być tym zaniepokojeni. Złoty ostatnio się umacnia, rentowność obligacji skarbowych maleje, a agencje ratingowe podtrzymują oceny wiarygodności kredytowej Polski. Jak to pogodzić?

Czy moje wypowiedzi są alarmistyczne? Nie powiedziałem nigdy, że Polska będzie za chwilę drugą Grecją, raczej przestrzegam, że jesteśmy na złej drodze. Z naszymi finansami publicznymi jest trochę tak jak z człowiekiem, który ma nałogi, źle się odżywia i nie uprawia sportu, ale wciąż ma relatywnie dobre wyniki. No może cholesterol już daje sygnał, że coś trzeba zmienić. Nie zmienia to faktu, że jego zachowanie jest ryzykowne. Jeśli zaś chodzi o rynek, to jego uczestnicy nie patrzą na kondycję naszych finansów publicznych w długim terminie. Dla inwestorów nie ma też znaczenia, czy niezłe wyniki zawdzięczamy wysokiej inflacji czy roztropnej polityce fiskalnej. Liczy się to, czy jesteśmy w stanie spłacać zobowiązania. A co do tego, że w średnim terminie niewypłacalność nam nie grozi, nie ma raczej wątpliwości. No i uczestnicy rynku finansowego nie martwią się też jakością usług publicznych w Polsce.

CV

Dr Sławomir Dudek jest pracownikiem naukowym Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, założycielem i prezesem Fundacji Instytut Finansów Publicznych. W latach 1996–2019 pracował w Ministerstwie Finansów, od 2012 r. był tam dyrektorem Departamentu Polityki Makroekonomicznej. W ostatnich latach był m.in. głównym ekonomistą Pracodawców RP oraz głównym ekonomistą Forum Obywatelskiego Rozwoju (FOR).

Panel ekonomistów
Polska to socjalny raj? Eksperci: Wciąż nam daleko do Europy Zachodniej
Materiał Promocyjny
Jak wykorzystać potencjał elektromobilności
Panel ekonomistów
Ryszard Rapacki, SGH: Polska dryfuje w złym kierunku
Banki
Mateusz Walewski: Na świecie kończy się akceptacja dla luźnej polityki fiskalnej
Klub ekspertów
Alfred Kammer: Bezrobocie w Europie nie jest tylko historycznym problemem
Klub ekspertów
Marcin Mazurek: Nie doceniamy witalności polskiej gospodarki