Częściowy demontaż OFE w 2014 r., czyli umorzenie znajdujących się w tych funduszach obligacji, mocno osłabił ten tzw. kapitałowy filar systemu emerytalnego. Obecny rząd przymierzał się do uporządkowania tej sytuacji. Pomysł polegał na likwidacji OFE i przeniesieniu ich aktywów do ZUS lub IKE, zgodnie z wolą oszczędzających. W trakcie pandemii Covid-19, wobec innych priorytetów, projekt trafił do szuflady i tam już pozostał. Część ekonomistów uważa, że rząd powinien do sprawy wrócić. W przeciwnym wypadku "rozregulowane" OFE mogą negatywnie wpływać na wiarygodność systemu emerytalnego.
Uczestnikom panelu ekonomistów "Rzeczpospolitej" daliśmy do oceny kilka tez związanych z przyszłością OFE. Ogólne wnioski z tej sondy przedstawiliśmy w poniższym artykule. Dalej publikujemy odpowiedzi i komentarze uczestników.
Czytaj więcej
W obecnej formule OFE nie służą wiarygodności systemu długoterminowych oszczędności na emeryturę. Ich likwidacja w sposób rozważany przez rząd byłaby jednak błędem – uważa większość ankietowanych przez nas ekonomistów.
Teza 1: W polskim systemie emerytalnym powinien istnieć obowiązkowy filar kapitałowy, do którego przekazywana byłaby część składek emerytalnych.
Liczba respondentów: 37
Opinie ekspertów (37)
W gospodarce zamkniętej, w długim okresie (a taki należy mieć na uwadze myśląc o systemie emerytalnym) stopy zwrotu w systemie repartycyjnym i kapitałowym są praktycznie identyczne, ponieważ są oparte na tym samym zjawisku - wzroście gospodarczym. Mówiąc bardziej precyzyjnie: w systemie repartycyjnym jest to zwrot z funduszu płac, a w systemie kapitałowym zwrot z (szerokiego) kapitału. Oparcie systemu emerytalnego na dwóch filarach jest formą dywersyfikacji ryzyka (ryzyka zmian udziały płac w PKB, choć uważam, że to ryzyko powinno być mitygowane bieżącą polityką gospodarczą z innych względów).
Natomiast ta równość nie musi zachodzić, gdy inwestycje filara kapitałowego są uwolnione na resztę świata. Wtedy możliwy jest systematycznie wyższy zwrot w filarze kapitałowym niż repartycyjnym. Jest to szczególnie ważne dla gospodarek nasyconych kapitałem, w których płace są wprawdzie wysokie, ale rosną wolniej niż zwrot z inwestycji w reszcie świata. Ambicją polskiej gospodarki jest kiedyś trafić do tej grupy. Nie jest to jedyny argument za zachowaniem filara kapitałowego w polskim systemie emerytalnym, ale dla mnie byłby on całkowicie wystarczający.
Co najważniejsze: taki filar ma głęboki sens wtedy, gdy jego uczestnicy mają swobodę alokowania środków zarówno w kraju jak i zagranicą.
Podstawową zasadą obecnego systemu emerytalnego w Polsce jest powiązanie wysokości przyszłych emerytur z wartością składek płaconych w trakcie lat pracy. I to jest najistotniejsza cecha systemu wprowadzonego w 1999 roku. Jak dzielone są składki i czy ten podział jest dobrowolny czy obowiązkowy to kwestia mniej istotna.
Samo znaczenie filaru kapitałowego blisko powiązane jest z ogólną sytuacją systemu finansów publicznych, bo środki odprowadzane na ten filar (przy określonym poziomie wydatków na bieżące emerytury) odbijają się niższym poziomem wydatków publicznych lub wyższym zadłużeniem czy wyższym poziomem podatków. Filar kapitałowy ma oczywiście swoje plusy – zwiększa dostępność środków inwestycyjnych dla firm giełdowych, a jednocześnie potencjalnie może bardziej angażować przyszłych emerytów w planowanie swoich finansów. Co istotne, filar ten może oczywiście generować wyższe zyski z odkładanego kapitału, jednak jednocześnie inwestycje takie wiążą się z pewnym ryzykiem.
Jednak z punktu widzenia publicznego i obowiązkowego systemu emerytalnego nie jest oczywiste to, że filar taki powinien funkcjonować, ani tym bardziej to, że powinien być obowiązkowy.
Tu najważniejsze nie jest to, że kapitałowy, tylko że powszechny (w rozumieniu obejmujący wszystkich - obowiązkowość jest narzędziem, a nie cechą systemu). Uzasadnieniem istnienia kapitałowej części systemu (filar jest pojęciem mylącym) jest dywersyfikacja dugookresowego ryzyka dotyczącego wypłaty emerytur w przyszłości. Nie chodzi więc o zwiększenie poziomu przyszłych świadczeń, ponieważ jest to niemożliwe. Długookresowo każdy typ systemu emerytalnego prowadzi do mniej więcej takiego samego poziomu świadczeń w relacji do płac (tzw. stopa zastąpienia). Różne mogą być jedynie pozytywne i negatywne efekty zewnętrzne funkcjonowania różnych typów systemów. A pojęcie "kapitałowy" jest również mylące. Chodzi o wykorzystywanie rynków finansowych.
Wiele nieporozumień wynika z porównywania rozwiązań powszechnych z rozwiązaniami dodatkowymi obejmującymi część społeczeństwa.
10 lat temu uznałbym, że filar kapitałowy powinien istnieć, tylko powinien być gruntownie zreformowany. Ale aktualna formuła nie ma większego sensu. W świetle chaosu ostatnich kilkunastu lat, stworzenie większego filara kapitałowego na sensownych zasadach (niższe koszty dla uczestników, lepsze zarządzanie zmiennością w cyklu życia) byłoby raczej skazane na porażkę.
W czystej postaci to oczywiście ryzykowne. Musiałyby istnieć zabezpieczenia, np. gwarancja kapitału. Ale tak ogólnie to dobre rozwiązanie.
System kapitałowy zwiększa ryzyko świadczeń emerytalnych, wcale nie gwarantując, że będą wyższe niż w systemie repartycyjnym. Świadczenia zależą ostatecznie od wysokości PKB i decyzji repartycyjnych. Polskie doświadczenia pokazują, że powszechne systemy kapitałowe to głównie mechanizm transferu dochodów do instytucji finansowych, który nie zwiększa stopy inwestycji w gospodarce.
Trudno odpowiedzieć na to pytanie nie znając konkretnej propozycji. Nie miałbym nic przeciwko części kapitałowej, ale nie w formie OFE, ale raczej jakiegoś jednolitego inwestora publicznego w modelu duńskim.
W teorii tak, jednak podjęta w Polsce próba budowy filaru kapitałowego zakończyła się niepowodzeniem ponieważ od samego początku system ten nie został właściwie zaprojektowany. W praktyce zatem wszystko zależy od tego w jaki sposób taki filar miałby być zaprojektowany i jak miałby funkcjonować. Z punktu widzenia teorii właściwe zaprojektowanie takiego filaru jest możliwe, jednak jestem sceptyczny odnośnie do możliwości jego właściwej implementacji w polskich realiach.
W społeczeństwie z ujemnym przyrostem naturalnym nie można polegać jedynie na repartycyjnym (pay-as-you-go) systemie emerytalnym - potrzebny jest filar kapitałowy, aby uniknąć rosnącego obciążenia pracujących albo malejących świadczeń.
Nie bardzo wiem, jak zdefiniować ten obowiązkowy filar kapitałowy.
Teza 2: Utrzymywanie OFE w obecnym kształcie wpływa negatywnie na zaufanie do całego systemu długoterminowych oszczędności na emeryturę (OFE, IKE, IKZE, PPK) i partycypację w tym systemie.
Liczba respondentów: 35
Opinie ekspertów (35)
OFE w dzisiejszym kształcie nie pełnią już roli, do której zostały przewidziane. To oznacza, że mogą być istotnym elementem funkcjonowania rynków finansowych, ale już niekoniecznie systemu emerytalnego. OFE były częścią systemu powszechnego, teraz już nie są, a to dwa światy, nawet jeśli w ich funkcjonowaniu niewiele się zmieniło. A inne programy były pomyślane jako dodatkowe, a więc nie powszechne. Do tego niektóre z nich, np. PPK, nie są programami emerytalnymi, tylko programami długookresowego oszczędzania. Być może potrzebnymi, ale nie emerytalnymi. I na koniec jeszcze warto pamiętać, że IKZE oraz PPK były wprowadzane w kontekście osłony demontażu powszechności funkcjonowania OFE w dawnej roli.
Problemem OFE jest destrukcja polityczna, która obniżyła zaufanie do systemu, oraz jego niewiarygodne wprost skomplikowanie: w Polsce mało kto rozumie jak właściwie działa system emerytalny jako całość i czym od siebie się różnią jego części składowe. Jestem za tym, aby maksymalnie uprościć system: ujednolicić OFE, IKE, IKZE i PPK do jednego systemu kapitałowego (choć zdaję sobie sprawę z tego, że problemem jest różny moment opodatkowania dochodów: w IKE na wejściu, w pozostałych przypadkach na wyjściu). Oraz za tym, aby ten system maksymalnie uelastycznić: dać uczestnikom szeroki wachlarz opcji, w tym opcję samodzielnego inwestowania. Taki system kapitałowy powinien odziedziczyć po OFE element obowiązkowy (np. na obecnym poziomie), a po pozostałych składowych dodatkowy element dobrowolnej kontrybucji.
Najpoważniejszym problemem całego obecnego systemu emerytalnego w Polsce jest brak stabilności, czego jednym z elementów jest niepewna przyszłość OFE.
W aktualnej sytuacji politycznej, a także biorąc pod uwagę strukturę wieku społeczeństwa, trudno będzie chyba stworzyć taki system emerytalny, który wzbudzałby zaufanie. Każdy możliwy system będzie mało wiarygodny i obciążony ryzykiem.
Inne czynniki wpływają na brak zaufania.
Sama nazwa OFE wpływa negatywnie na zaufanie do systemu.
Na brak zaufania do całego systemu długoterminowych oszczędności składa się cały szereg różnych przyczyn, a utrzymywanie OFE w obecnym kształcie gra tutaj marginalną rolę. Znacznie większe znaczenie moim zdaniem ma brak spójności w polityce kolejnych rządów i związana z tym niska ich wiarygodność odnośnie do ochrony oszczędności przed kolejnymi próbami przejmowania ich przez państwo. W szczególności, likwidacja części obligacyjnej drugiego filaru oraz polityka ujemnych realnych stóp procentowych bardziej negatywnie wpłynęły na zaufanie do całego systemu oszczędności długoterminowych.
Problem nie leży w samym OFE ale w niepewności, jakie pomysły pojawią się jeszcze, oraz w braku szerokiej informacji o różnicach w zasadach działania różnych rozwiązań (zbyt wiele tych trzyliterowych skrótów).
Z uwagi na suwak oraz brak możliwości zapisania się dla nowych roczników, OFE w praktyce już nie ma. Ale to nie utrzymywanie OFE w obecnym stanie wpływa negatywnie na zaufanie, a doprowadzenie do takiego ukadłubkowienia OFE.
Teza 3: OFE powinny zostać zlikwidowane, a wszystkie zgromadzone w nich środki powinny zostać sprywatyzowane i przeniesione do IKE, IKZE lub PPK.
Liczba respondentów: 34
Opinie ekspertów (34)
Zgadzam się, ale dodam, że nie powinno być to obciążone żadnymi opłatami i powinno się odbyć w dobrym momencie na giełdzie. To uprościłoby choć trochę system. Obecne OFE to agresywne fundusze akcyjne. Nie wydaje mi się, aby większość ich członków preferowała taki profil inwestycji. Obecnie niestety koniunktura nie sprzyja takiej reformie.
Dotychczasowe doświadczenia z prywatno-państwowym systemem emerytalnym nie napawają optymizmem. Najpierw była pierwsza edycja OFE, która była bezczelnym skokiem banków na kasę. "Pierwsze" OFE, wprowadzone jeszcze przez Leszka Balcerowicza, zajmowały się głównie pasywnym kupowaniem akcji. Za absurdalnie wysokie prowizje robiły coś, co z powodzeniem może robić dowolny automat inwestycyjny, czyli próbowały mieć nie gorsze wyniki niż giełda. Przy okazji wyrastały na ważnych akcjonariuszy wielkich firm, co groziło na dłuższą metę tym, że menedżerowie tych funduszy staliby się ważną siłą polityczną w kraju. Proszę sobie wyobrazić, że kilka takich funduszy dogaduje się co do zmiany zarządu takich spółek jak KGHM, PKO czy Allegro. Fundusze byłyby wtedy siłą, z którą każda partia polityczna musiałaby się liczyć. Potem nastąpiło odbicie w drugą stronę: zbójeckie prowizje zostały ograniczone, ale za to upaństwowiono część ich aktywów, co z kolei podkopało zaufanie do bezpieczeństwa środków zgromadzonych w OFE. Obecnie chyba każdy oszczędzający ma w tyle głowy świadomość, że państwo może pewnego dnia położyć swoje lepkie ręce na każdym takim funduszu, jeżeli będzie to politycznie opłacalne. Nasze doświadczenia są więc takie, że albo coś powinno być wyłącznie państwowe, albo wyłącznie prywatne. Państwowy fundusz emerytalny powinien służyć do wyrównywania poziomu życia i zapewniania minimum socjalnego. Wszystko, co ponadto, powinno z kolei być prywatne, dobrowolne i jasno oddzielone od państwa. W warunkach polskiego kartonowego państwa jakiekolwiek rozwiązania z pogranicza między prywatnym a publicznym nie wzbudzają zaufania.
OFE były powszechne, a IKE/IKZE/PPK nie stały się nigdy powszechne. W pewnym sensie nadal więcej osób wybrało pozostać w OFE niż przyłączyć się do IKE/IKZE/PPK, więc to stawianie sprawy na głowie. O iotę mniej absurdalna byłaby zatem propozycja przymusowej likwidacji IKE/IKZE/PPK i przeniesieniu zgromadzonych w nich środków do OFE.
Środki, które do tej pory odkładane były w OFE stanowiły element finansowania przyszłych dożywotnich emerytur. Zamiana tych środków na prywatne oszczędności zmienia w sposób fundamentalny ich charakter – przestaną one bowiem stanowić formę ubezpieczenia, co będzie mieć największe znaczenie dla tych, którzy żyć będą najdłużej.
Powinno zostać zachowana możliwość szerokiego wyboru między różnymi formami zabezpieczenia emerytalnego. Możliwość łączenia różnych takich form zmniejszyłoby ryzyko pozostania na starość bez środków do życia.
Byłoby to kolejną okazją do manipulowania systemem emerytalnym.
Z punktu widzenia uczestnika systemu emerytalnego sprywatyzowanie środków zgromadzonych w OFE jest kuszące. Biorąc zaś pod uwagę interes finansów publicznych atrakcyjne jest przeniesienie środków z OFE do ZUS. Przy rozważaniu miejsca ulokowania środków z OFE trzeba brać pod uwagę także kwestie podatkowe.
Jak pisałem w odpowiedzi na poprzednie pytanie: uważam, że system powinien zostać uproszczony, na przykład poprzez połączone wszystkich czterech elementów w jeden.
Utrzymywanie OFE w obecnym kształcie nie ma większego sensu, natomiast samo przeniesienie do IKE, IKZE czy PPK nie rozwiąże problemu zapewnienia dodatniej stopy zwrotu z tych środków w obecnej sytuacji. Zdecydowanie lepszym rozwiązaniem byłaby bezpośrednia prywatyzacja oszczędności i przeniesienie ich na indywidualne lokaty z gwarantowaną dodatnią stopą zwrotu.
Teza 4: OFE powinny zostać zlikwidowane, a wszystkie zgromadzone w nich środki powinny zostać przeniesione do ZUS.
Liczba respondentów: 34
Opinie ekspertów (34)
Przeniesienie środków do ZUS miałoby sens tylko w sytuacji, gdyby w ten sposób można było zagwarantować wyższą stopę zwrotu niż na rynku kapitałowym. To z kolei byłoby możliwe w przypadku gruntownej przebudowy polityki migracyjnej w Polsce i umożliwienia podejmowania pracy w Polsce dużej liczbie cudzoziemców. Biorąc jednak pod uwagę istniejące deficyty ZUS i brak dostatecznej kontroli nad tą instytucją, nie należy w chwili obecnej przenosić do niej żadnych środków z OFE.
Można przyjąć, że w OFE zostali ludzie, którzy nie chcieli przeniesienia środków do ZUS, więc lepiej je przenieść do IKE, IKZE lub PPK, choćby dla utrzymania resztek zaufania do kształtu systemu i decyzji uczestników.
Uważam, że system powinien zostać uproszczony, na przykład poprzez połączone wszystkich czterech elementów kapitałowych w jeden.
Powinno zostać zachowana możliwość szerokiego wyboru między różnymi formami zabezpieczenia emerytalnego. Możliwość łączenia różnych takich form zmniejszyłoby ryzyko pozostania na starość bez środków do życia.
Taka decyzja stanowiłaby ryzyko przecen giełdowych i spadku samych świadczeń z OFE. Lepiej stopniowo wygaszać ten system, pozwalając innym funduszom wpływać na giełdę.
Trochę jak wyżej: byłaby to kolejna okazja do manipulowania systemem. Dodatkowo, przeniesienie środków do ZUS byłoby w wielu aspektach problematyczne. Inna jest bowiem forma księgowania oszczędności w OFE, a inna w ZUS. Przy czym ZUS to instytucja obsługująca system, a nie system, podczas gdy OFE to część systemu. Ponadto OFE to różne typy instrumentów, podczas gdy ZUS zarządza jedynie specyficznym typem nierynkowych długoterminowych obligacji. Mają one zupełnie inny charakter.
Nawet przy poprzedniej reformie nie posunięto się do tego, tworząc pewien wybór.
