Jeszcze w trakcie kampanii wyborczej przedstawiciele obecnej kolacji rządowej zapowiadali, że jej priorytetem jest naprawa sytuacji w mediach publicznych i wymiarze sprawiedliwości.
Efektem tych deklaracji był dwie inicjatywy podjęte przez Sejm. 19 grudnia 2023 r. parlament przyjął uchwałę w sprawie przywrócenia ładu prawnego oraz bezstronności i rzetelności mediów publicznych oraz Polskiej Agencji Prasowej. Następnego dnia Sejm podjął uchwałę o usunięciu skutków kryzysu konstytucyjnego w kontekście pozycji ustrojowej oraz funkcji Krajowej Rady Sądownictwa w demokratycznym państwie prawnym.
Eksperci uczestniczący w panelu prawników „Rzeczpospolitej” w większości nie zgodzili się z tezą, że uchwały Sejmu mogły stanowić oparcie do wprowadzenia zmian w mediach publicznych oraz w wymiarze sprawiedliwości. Wśród opinii przeważają argumenty, że uchwały Sejmu są aktami o charakterze deklaratoryjnym i nie mogą zastępować ustaw, dlatego nie mogą być samoistną podstawą prawną dla zmian np. w mediach publicznych. Po prostu konstytucja nie przewiduje dokonywania zmian prawnych w drodze uchwały sejmowej.
Z kolei prawnicy, którzy zgadzają się z tym, że w oparciu o uchwały sejmowe można dokonywać zmian w prawie uważają m.in., że akty takie mają charakter deklaratoryjny, potwierdzają wyłącznie stan prawny, ale dają możliwość działania ministrowi.
Teza 1: Wprowadzanie zmian w mediach publicznych w oparciu o uchwałę sejmową jest dopuszczalne
Liczba respondentów: 25
Opinie ekspertów (25)
Działalność mediów publicznych regulowana jest ustawami – zarówno k.s.h., jak i sektorowymi. Uprawnienia właścicielskie lub regulacyjne realizowane powinny być tylko w zgodzie z tymi przepisami lub po ich stosownej nowelizacji.
Pytanie jest na tyle ogólne, że sama odpowiedź „zgadzam się” nie może być wystarczająca. Źródłem wszelkich problemów, także w przedmiocie pytania, jest podejście do prawa – reprezentowane od końca 2015 r. przez (do niedawna) obóz rządowy – które w 2016 r. zaproponowałem nazwać „ustawowym nihilizmem prawnym”. Jego podstawą było założenie, że ustawą można w istocie dowolnie rozstrzygnąć każdą kwestię, a konstytucyjny system źródeł prawa o tyle nie ma znaczenia, że jego szczyt, tj. ustawa zasadnicza, może – poprzez polityczne opanowanie Trybunału Konstytucyjnego i (jak się okazuje, jeszcze nie do końca) Sądu Najwyższego, być wykorzystywany jedynie dla wzmocnienia argumentacji na rzecz przyjętego ustawodawstwa i (nie zawsze z nim zgodnej) praktyki, a nie dla gwarantowania – wraz z aktami tworzenia i stosowania prawa UE oraz prawa międzynarodowego – funkcjonowania prawa o treściach właściwych państwu prawnemu w sensie zarówno formalnym, jak i materialnym. Skutkiem jest to, że obecnie nie ma w krajowym systemie (o ile to system) prawa wystarczających mechanizmów gwarancyjnych (np. wobec ewidentnie niekonstytucyjnej ustawy o Radzie Mediów Narodowych); trudno do takich mechanizmów zaliczyć, w zakresie pytania, okazjonalne orzeczenia sądów rejestrowych KRS. Praktyczne wyłączenie Trybunału Konstytucyjnego z roli, do której jest powołany, oznacza – i to niezależnie od stanowiska prezydenta w przedmiocie takiej czy innej ustawy (teoretycznie nawet zakładając, że prezydent podpisałby pożądane ustawy) – dalszy brak pewności prawa, a to ze względu na możliwość wniesienia przez przedstawicieli obecnej mniejszości wniosku do TK o stwierdzenie niekonstytucyjności nowych ustaw i trwania w ten sposób sporu (formalnie czy pozornie) prawnego, który w kategoriach postmodernizmu może być przedstawiany jako współwystępowanie różnych narracji prawnych i wobec tego nihilizm prawny. Konieczne jest moim zdaniem, wykorzystanie – przy jej doktrynalnym dopracowaniu – konstrukcji aktu nieistniejącego (actus non existens – konstrukcja rozbudowana w prawie cywilnym, ale nie do końca w prawie publicznym), czyli szczególnie prawnie wadliwego aktu (w szczególności normatywnego), który nie wymaga stwierdzenia nieważności czy uchylenia we właściwym dla niego trybie, lecz po prostu nie jest aktem prawnym. Każdy podmiot, który miałby obowiązek stosowania się do aktu, gdyby to był (nawet wadliwy – do czasu orzeczenia o wadliwości) akt prawny, powinien akt nieistniejący pominąć (motywując to pominięcie), a podmiot kontrolujący ten pierwszy podmiot (czyli Sejm w stosunku do rządu i jego organów) może wyrazić (także umotywowane) stanowisko o nieistnieniu danego aktu. Nie może to oznaczać przyjęcia teorii „normatywnej siły faktów”, bowiem w materii aktu nieistniejącego nie można z góry zakładać luki prawnej i tym samym dowolnego jej wypełniania działaniami faktycznymi. Jeżeli nawet nie ma ogólnych przepisów ustawowych (tymi są jednak np. przepisy Kodeksu spółek handlowych), istnieje możliwość dekodowania (w sposób zgodny z jasno deklarowanymi regułami wykładni) stosujących się w danym przypadku norm z przepisów (postanowień) aktów prawa unijnego i międzynarodowego, a przede wszystkim z przepisów interpretowanej w sposób „przyjazny” dla tych aktów, Konstytucji. Miejsce ustawowego nihilizmu prawnego jako zdegenerowanej formuły również już obecnie prawnie nieaktualnego legicentryzmu (dominacji ustawy) powinien zająć współcześnie rozumiany konstytucjonalizm.
Początek problemu z mediami publicznymi wynika z deliktu konstytucyjnego, jaki miał miejsce w wyniku powołania mediów narodowych. Szczegółowo to opisuje uzasadnienie wyroku TK z 13.12.2016 sygn K13/16. Szczegółowo referuje to pismo RPO A. Bodnara 603.1.2016. W konsekwencji Rada Mediów Narodowych jako organ nielegalny nie mogła brać udziału w procesie aktualnych zmian w mediach publicznych, a uchwala – oczywiście o charakterze deklaratoryjnym – potwierdzała wyłącznie stan prawny i możliwość działania ministra, wynikające już z wyroku TK z 2016.
Podstawą prawną mogą być ustawy i konstytucja. Uchwały Sejmu mogą mieć charakter apelu kierunkowego do określonych władz.
Wątpliwości budzi sformułowanie użyte w ankiecie „w oparciu o uchwałę”, gdyż w zależności od jego rozumienia można wybrać różne warianty odpowiedzi. Można je rozumieć tak, że uchwała ma być bezpośrednio powołana jako podstawa prawna określonych decyzji lub tak, że zobowiązuje do podjęcia pewnych działań i otwartym pozostawia dobór środków prawnych. Odpowiedzi udzieliłam przy założeniu, że chodzi o rozumienie pierwsze. Uchwała Sejmu nie jest źródłem obowiązującego prawa, może natomiast określać cele i strategie działania w określonych obszarach, np. mediów publicznych. Odrębną kwestią jest dobór odpowiednich środków prawnych, które służyłyby realizacji celów (strategii) nakreślonych uchwałą. Problemem nie jest charakter prawny uchwały, ale rodzaj środków podjętych dla jej realizacji. Powołanie się na przepisy KSH jako podstawę prawną dla przeprowadzenia niektórych zmian w obszarze mediów publicznych działających w formie spółek prawa handlowego mieści się, moim zdaniem, w granicach prawa.
Uchwała Sejmu z punktu widzenia prawa (w tym prawa spółek) nie ma mocy prawnej, ale jest formą impulsu politycznego dla rządu, a więc stanowi miękką formę współpracy na linii legislatywa-egzekutywa. Nie zastępuje ona jednak form wiążących źródeł prawa (np. ustawy). Oczywiście sprawa jest bardziej złożona, gdyż uchwały izb parlamentu nie stanowią jednorodnej formy. Uchwały związane są z wolą zajęcia stanowiska przez organ kolegialny i podejmowane mogą być czy to okazjonalnie, czy też w związku z podstawą w akcie prawnym, np w ustawie. W praktyce można je podzielić na akty normatywne będące źródłem prawa, jak np. regulamin izby, ale także na takie, które są aktami nienormatywnymi, ale nie oznacza, że są one pozbawione prawnej doniosłości.
Na tak postawione pytanie należy udzielić negatywnej odpowiedzi. W uchwale w sprawie przywrócenia ładu prawnego oraz bezstronności i rzetelności mediów publicznych oraz Polskiej Agencji Prasowej Sejm jedynie wezwał wszystkie organy Rzeczpospolitej Polskiej do natychmiastowego podjęcia działań w celu przywrócenia ładu konstytucyjnego w zakresie dostępu obywateli do rzetelnej informacji i funkcjonowania mediów publicznych. Wezwał również Skarb Państwa, a zatem ministra kultury, do podjęcia działań naprawczych. Uchwała sejmowa nie wywołuje jednak jakichkolwiek skutków w sferze prawa. Jest ona jedynie wyrazem woli Sejmu, swoistego rodzaju zapowiedzią, apelem wzywającym do przeprowadzenia zmian w mediach publicznych, które to zmiany zostały de facto dokonane w grudniu 2023 r. Uchwała sejmowa nie stanowi natomiast podstawy prawnej, umożliwiającej dokonanie zmian w mediach publicznych. Nie można zatem stwierdzić, że zmiany w mediach publicznych nastąpiły w oparciu o uchwałę sejmową. To skrót myślowy, który z punktu widzenia prawnego może wprowadzić w błąd. Tutaj debata powinna skupić się na tym, czy wybrana przez obóz rządzący procedura prawna w zakresie dokonania tychże zmian była poprawna?
Analizując sprawę od strony korporacyjnej, sposób przeprowadzenia zmian, jaki dokonany został w spółce Skarbu Państwa, wydaje się zgodny z przepisami prawa handlowego. Telewizja publiczna jest jednoosobową spółką akcyjną Skarbu Państwa, a zatem minister kultury, jako organ wykonujący uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa, zdaje się powinien mieć prawo do odwoływania członków zarządu oraz członków rady nadzorczej telewizji publicznej oraz do powołania nowych członków rady nadzorczej, a ci ostatni do wyboru członków zarządu. Jest to natomiast punkt widzenia stricte korporacyjny i powstaje pytanie, czy powinien on być stosowany w przypadku, w którym powoływanie i odwoływanie członków zarządów i rad nadzorczych mediów publicznych powierzone było – uregulowaną w Konstytucji RP – Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji, a później powołanej – kontrowersyjną zresztą ustawą – Radzie Mediów Narodowych? Warto przypomnieć, że KRRiT jest organem konstytucyjnym, który ma stać na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. Powierzenie KRRiT w/w kompetencji miało na celu zbudowanie transparentnych zasad powoływania i odwoływania członków zarządów i rad nadzorczych. Ustawa z dnia 30 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji przyznała członkowi rządu – Ministrowi Skarbu Państwa – wyłączną kompetencję do powoływania zarządów i rad nadzorczych spółek publicznej radiofonii i telewizji i pomijała tym samym w tej procedurze Krajową Radę Radiofonii i Telewizji. I tego m.in. dotyczył słynny już dzisiaj wyrok TK z dnia 13 grudnia 2016 r. (K 13/16). Trybunał Konstytucyjny wskazał w tym wyroku na sprzeczne z konstytucją pozbawienie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji przyznanej jej konstytucyjnie funkcji i realizowanie jej przez Ministra Skarbu Państwa. Trybunał uznał za niedopuszczalne powierzenie kompetencji KRRiT organowi (Ministrowi Skarbu Państwa), który „powiązany” jest choćby w niewielkim wymiarze z rządem. W międzyczasie ówczesny obóz rządzący przegłosował – poddawaną skądinąd słusznie krytyce – ustawę o Radzie Mediów Narodowych, która przyznała Radzie Mediów Narodowych kompetencje nominacyjne i tym samym odebrała je ministrowi. Ustawa o Radzie Mediów Narodowych nie została zaskarżona odrębnym wnioskiem i tym samym Trybunał Konstytucyjny nie orzekł w swoim wyroku o niekonstytucyjności przepisów tejże ustawy. W konsekwencji powyższego, TK w wyroku w sprawie K 13/16, częściowo umorzył postępowanie. Wyrok TK nie został do dzisiaj wykonany. A szanse na zmianę tego status quo są minimalne. Kontrowersje dodatkowo wzbudza sam status Trybunału Konstytucyjnego.
Należy zatem bardzo poważnie zastanowić się nad pytaniem, czy można stosować reguły prawa spółek handlowych do publicznej radiofonii i telewizji, działających w formie spółek Skarbu Państwa, w którym to przypadku powoływanie i odwoływanie władz powinno być domeną niezależnego organu publicznego (KRRiT). Takie wnioski zdają się płynąć z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2016 r. w sprawie K 13/16.
W tym miejscu pragnę jedynie podkreślić, że dotychczasowy sposób przekazywania informacji przez media publiczne był skrajnie subiektywny i przedstawiał obraz w sposób przychylny wyłącznie poprzedniej władzy. Spotykało się to z krytyką również ze strony przedsiębiorców, którzy oczekiwali obiektywnego obrazu polskiej sytuacji gospodarczej. Zamiast tego otrzymywali oni przekaz pełen pochwał pod adresem obozu rządzącego. W obliczu stanowienia nieprzyjaznego prawa dla biznesu, informacje te bardzo szybko były weryfikowane i zatracały przymiot autentyczności, wzbudzając ogromny sprzeciw wśród przedsiębiorców. Przychylność mediów dla rządzących kategorycznie nie może mieć miejsca w demokratycznym państwie. Podsumowując, należy podkreślić, że zmiany w mediach publicznych powinny być dokonywane w sposób nie budzący jakichkolwiek kontrowersji. Te ostanie powstają jednak w sytuacji, gdy proces odwołania członków zarządu i członków rad nadzorczych przeprowadzany jest przez osobę związaną z rządem.
Sposób sformułowania pytania jest wadliwy i odzwierciedla zarzuty polityczne stawiane przez opozycję opcji rządzącej. Zamazywanie znaczenia słów języka prawnego, pozbawianie sensu instytucji prawnych i ordynarne błędy (?) interpretacyjne to ugruntowana praktyka ostatnich lat. Kluczem jest tutaj rozumienie zwrotu „w oparciu”. Jeżeli uchwały sejmowe uznamy za podstawę prawną działania ministrów, to oczywiście wprowadzanie zmian w oparciu o nie nie jest możliwe, bo nie mają one charakteru normatywnego. Nie mogą więc stanowić „oparcia” dla ministrów w znaczeniu właściwym dla języka prawniczego. Jeżeli uchwały sejmowe uznamy za akt polityczny i formę zaleceń dla ministrów co do oczekiwanych kierunków ich działania, to sterowanie w ten sposób działaniem rządu, jego agend i poszczególnych ministrów jest w pełni dopuszczalne, a nawet pożądane. To, jakimi instrumentami prawnymi będą posługiwać się ministrowie przy wykonywaniu zaleconej im pracy i czy to są instrumenty właściwe, zgodne z prawem czy też niewłaściwe – to już inna rzecz.
Moje stanowisko nie jest wyrazem aprobaty dla kształtu dotychczasowych regulacji dotyczących mediów publicznych, ani jakości prezentowanego w nich przekazu. Zasadniczo zgadzam się, że ta materia wymaga zmian, a być może w ogóle fundamentalnej debaty na temat tego, czy i jak odpolitycznić media, jak je finansować oraz czy w ogóle nie zmienić rozumienia misji publicznej, koncentrując się raczej na kulturze, sporcie, rekreacji, edukacji itp., redukując natomiast tematykę światopoglądową oraz polityczną. Osobną kwestią jest natomiast sposób dokonywania zmian. Obowiązująca konstytucja – choć jest pod wieloma względami wadliwa i dogmatyczna (m.in. w zakresie bardzo sztywnej hierarchii systemu źródeł prawa, a także relacji pomiędzy egzekutywą i legislatywą: doświadczamy analogicznych „tarć” między rządem i prezydentem przy każdej kohabitacji), co od dawna wielokrotnie krytykowałem – nie przewiduje dokonywania zmian prawnych w drodze uchwały sejmowej. Nawet jeśli nie podoba się nam kondycja mediów publicznych, „betonowanie” instytucji przez poprzednią ekipę rządzącą, czy spór polityczny wokół mediów – nie można akceptować próby zastępowania ustaw uchwałami większości sejmowej.
Uchwała Sejmu nie może być samoistną podstawą prawną dla dokonania zmian w mediach publicznych. Funkcjonowanie tych ostatnich podlega bowiem porządkowi ustawowemu. Niemniej stan ustawodawstwa jest daleki od doskonałości, co prowadzi do rozbieżności interpretacyjnych. W moim rozumieniu uchwała sejmowa nie była jednak podstawą prawną zmian, jakie minister kultury przeprowadził w mediach publicznych. Jednostki publicznej radiofonii i telewizji – zgodnie z ustawą – działają wyłącznie w formule jednoosobowej spółki akcyjnej Skarbu Państwa. Spółka akcyjna, jako osoba prawna, działa przez swoje organy (art. 38 KC), a jej ustrój, z pewnymi wyjątkami wskazanymi w przepisach o radiofonii publicznej, reguluje Kodeks spółek handlowych (KSH). KSH ma walor lex generalis (normy ogólnej). Normę ogólną zawsze wyprzedza w stosowaniu norma szczegółowa – lex specialis. Sprawy z zakresu prowadzenia działalności spółki akcyjnej (sprawy pro foro interno) i jej reprezentacja na zewnątrz (sprawy pro foro externo) to kompetencja jej zarządu. Zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji „członków zarządu, w tym prezesa zarządu, powołuje i odwołuje Rada Mediów Narodowych”. Formalnie wskazany przepis prawa miałby status lex specialis względem ogólnych zasad powoływania zarządu w spółce akcyjnej. „Miałby to słowo klucz, gdyż zasada ustrojowa, według której powoływanie i odwoływanie członków zarządu spółek publicznej radiofonii i telewizji jest kompetencją Rady Mediów Narodowych, na podstawie pkt 3 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt K 13/16 (Dz. U. poz. 2210), jest sprzeczna z konstytucją. Jeżeli zatem Rada Mediów Narodowych nie ma kompetencji do kształtowania składu zarządu spółki będącej nadawcą publicznym (innymi słowy, w sytuacji gdy nie ma owego lex specialis), to należy stosować ogólne normy Kodeksu spółek handlowych. Zatem podstawą prawną zmian w zarządach mediów publicznych był KSH. Uchwała sejmowa nie miała waloru podstawy prawnej dla zmian. Była jedynie deklaracją kierunkową o charakterze politycznym, a nie prawnym. Jeżeli chodzi o otwarcie likwidacji i powołanie likwidatora: najbardziej „eleganckim” rozwiązaniem byłoby rozwiązanie spółek powołanych w drodze ustawy również w drodze specjalnej ustawy. Niemniej wykorzystanie trybu likwidacji według KSH jest dopuszczalnym rozwiązaniem. Nie ma bowiem korporacyjnych „bytów wieczystych”, a skoro spółka powołana w drodze ustawy nie ma zdolności upadłościowej, to w przypadku gdy „przepala” pieniądze, musi być dostępny instrument dla jej likwidacji. W okresie likwidacji zarząd spółki akcyjnej zastępowany jest przez likwidatora (likwidatorów). Likwidatora w spółce akcyjnej będącej nadawcą publicznym – wobec braku lex specialis – powołuje walne zgromadzenie akcjonariuszy. Do jego kompetencji należy samo zadecydowanie o otwarciu likwidacji. Otwarcie likwidacji skutkuje przygotowaniem bilansu otwarcia likwidacji. Nadawca publiczny w likwidacji może prowadzić dalej przez pewien czas (formalnie nigdzie bliżej nie sprecyzowany) swą statutową działalność nadawcy. Proces likwidacji jest odwracalny. Należy odróżnić „przedsiębiorcę”, czyli spółkę akcyjną od „przedsiębiorstwa” (w rozumieniu art. 55[1] KC, czyli tego co się składa na majątek spółki akcyjnej: w tym m.in. prawa autorskie majątkowe). Przedsiębiorstwo likwidowanego podmiotu – nadawcy publicznego – hipotetycznie może być przekazane innemu nadawcy publicznemu. Pomimo pewnych „napięć” podmiotowych wywołanych likwidacją ,nie musi w ogóle ucierpieć misja nadawcy publicznego („he show must go on”).
Koncepcja „zmiany” obowiązujących ustaw uchwałami sejmowymi to albo wynik ignorancji albo próba „pudrowania” uzurpacji . Lekarstwem na ignorancję jest wiedza. Akurat kwestia, jak w Polsce przebiega proces legislacyjny prowadzący do zmiany ustawy i jakie są kompetencje poszczególnych podmiotów będących jego uczestnikami, jest jasno i precyzyjnie uregulowana oraz bardzo przystępnie opisana w różnorodnych prawniczych publikacjach. Tę wiedzę można zatem nabyć bardzo łatwo i w stosunkowo krótkim czasie . Co więcej, nabycie tej wiedzy – moim zdaniem – jest jednym z podstawowych zawodowych obowiązków każdego posła. Dużo gorzej jest z uzurpacją, która zawsze jest zaprzeczeniem legalizmu, demokracji i praworządności. „Upudrowana uzurpacja” pozostaje uzurpacją i nie zmieni tego ani ilość ani jakość użytego pudru.
W ostatnim czasie w kwestii stanowienia prawa zapanowało coś, co nazywam „relatywizmem prawnym”. W zależności od tego, po której stronie sporu politycznego jest prawnik, takie też poglądy wygłasza publicznie. Do rzadkości, co przyznaję z wielkim smutkiem, należą poglądy chłodne, bazujące na dotychczasowym dorobku polskiego prawodawstwa i orzecznictwa. Nie można nigdy uzasadniać bezprawia dalszymi działaniami bezprawnymi. Uchwały Sejmu są aktami o charakterze, co do zasady, deklaratywnym, i nie mogą zastępować ustaw tylko dlatego, że demokratycznie wybrany prezydent może coś zawetować. Nawet jeśli ma się najlepsze intencje.
