Praca dla każdego chętnego? Łatwiej obiecać niż zrobić.

Pilotażowy program gwarancji zatrudnienia, prowadzony na małą skalę w Austrii, nie dowodzi, że państwo mogłoby całkowicie wyeliminować problem bezrobocia.

Publikacja: 09.05.2023 12:13

Fot. Party people studio/shutterstock

Fot. Party people studio/shutterstock

Foto: Party people studio

W Polsce żyje około 500–850 tys. osób bezrobotnych. Około, bo nie istnieje jedna miara bezrobocia. Wyższa z tych liczb dotyczy osób zarejestrowanych jako bezrobotne w urzędach pracy. Ale część z nich nie przystaje do definicji osoby bezrobotnej, na przykład dlatego, że nie planuje podjąć pracy i rejestruje się tylko po to, żeby uzyskać ubezpieczenie zdrowotne albo (czasowo) zasiłek. Niższa liczba dotyczy osób, które w badaniach ankietowych deklarują, że nie mają pracy, ale jej szukają i planują ją podjąć, jeśli otrzymają odpowiednią ofertę. W tym przypadku wszystkie kryteria bezrobocia są spełnione, ale dane ankietowe są mało precyzyjne. O liczbie bezrobotnych z całą pewnością można powiedzieć jedno: niezależnie od tego, ile dokładnie wynosi, jest niższa niż kiedykolwiek wcześniej od początku lat 90. XX w. Z taką samą pewnością można powiedzieć, że i tak jest za wysoka.

fot. a. bogacz

Państwo zawodzi

Jak pisał William Vickrey, laureat „ekonomicznego Nobla” z 1996 r., „bezrobocie (…) zmniejsza potencjalny produkt do podziału; w najlepszym razie jest więc rodzajem wandalizmu, a gdy przyczynia się do przestępczości, jest ekwiwalentem zabójstwa”. Brzmi to może radykalnie, ale jest zgodne z duchem polskiej konstytucji. Znajdziemy w niej bowiem deklaracje, że „władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych”. Pełne zatrudnienie to, jak się wydaje, nic innego, jak brak bezrobocia, czyli stan, w którym każdy chętny do pracy ma zatrudnienie.

Dlaczego polskie państwo, podobnie zresztą jak większość innych, nie wywiązuje się z tego konstytucyjnego zobowiązania i nie prowadzi polityki pełnego zatrudnienia? Można argumentować – w duchu wspomnianego Vickreya – że byłoby to sprzeczne z innym obowiązkiem państwa: dbaniem o wartość pieniądza. Sprzeczność ta jest zaszyta w popularnej w bankowości centralnej koncepcji NAIRU, czyli stopy bezrobocia nierozpędzającej inflacji. Jeśli rzeczywista stopa bezrobocia znajdzie się poniżej tej hipotetycznej wartości, na rynku pracy pojawi się presja na wzrost płac i cen. To zaś sugeruje, że gdy inflacja jest za wysoka, rozwiązaniem jest schłodzenie gospodarki i wywołanie pewnego wzrostu bezrobocia. Pośrednio przyznaje to prezes NBP Adam Glapiński, gdy mówi, że Rada Polityki Pieniężnej będzie tolerowała powolny powrót inflacji do celu (2,5 proc.), bo przyspieszenie tego procesu byłoby tożsame z wywołaniem masowego bezrobocia.

Czy tak jest w istocie, można się spierać. Koncepcja NAIRU sugeruje, że ujemna zależność między stopą bezrobocia a inflacją zachodzi tylko w krótkim terminie. A w polskich warunkach, gdzie stopa bezrobocia jest niska z przyczyn demograficznych, nie jest oczywiste, czy nawet w tym krótkim horyzoncie bardziej restrykcyjna polityka pieniężna skutkowałaby zwolnieniami pracowników, a nie tylko zahamowaniem wzrostu płac. Część ekonomistów, kojarzonych z tzw. nowoczesną teorią monetarną (MMT), argumentuje jednak, że można raz na zawsze – niezależnie od okoliczności – rozerwać związek między bezrobociem a inflacją. A przy tym raz na zawsze bezrobocie zlikwidować.

Praca to nie tylko płaca

Narzędziem, które miałoby do tego prowadzić, jest gwarancja zatrudnienia lub też – co nieco lepiej oddaje istotę tego pomysłu – publiczna opcja zatrudnienia. Zwolennicy tej koncepcji, spośród których najbardziej znana jest bodajże Pavlina Tcherneva, autorka książki „The Case for a Job Guarantee” (wydanej po polsku jako „W sprawie gwarancji zatrudnienia”), przekonują, że państwo powinno zapewniać każdemu potrzebującemu możliwość wykonywania „społecznie użytecznej” i pozwalającej na godne życie pracy. Te publiczne miejsca pracy tworzone byłyby przez samorządy, które najlepiej znają lokalne potrzeby, ale finansowane byłyby centralnie. Zatrudnieni otrzymywaliby wynagrodzenie minimalne i mogliby w każdej chwili zrezygnować, podejmując pracę gdzie indziej (albo wycofując się z rynku pracy). Główny cel takiej „gwarancji zatrudnienia” to eliminacja bezrobocia i niepewności zatrudnienia. Oba te zjawiska mają bowiem ogromne koszty społeczne, zdecydowanie wykraczając poza wypłacane bezrobotnym świadczenia. Przy okazji jednak publiczna opcja pracy poprawiałaby standardy zatrudnienia (rynek nie mógłby oferować gorszych warunków) i – jak przekonują jej propagatorzy – pomagałaby w stabilizowaniu gospodarki. Jak przekonuje Tcherneva, rząd pełniłby funkcję „pracodawcy ostatniej instancji”. Osłabienie koniunktury, które prowadziłoby do zwolnień pracowników w sektorze prywatnym, nie wywoływałoby więc wzrostu bezrobocia. Zwiększałby się po prostu odsetek pracowników korzystających z programu gwarancji zatrudnienia. Nie dochodziłoby więc do spadku konsumpcji w gospodarce, który zwykle potęguje początkowe osłabienie koniunktury (i stwarza ryzyko deflacji). Gdy z kolei gospodarka wymagałaby schłodzenia, bo inflacja byłaby za wysoka (jak dziś), zacieśnienie polityki pieniężnej powodowałoby przesunięcie pracowników z sektora prywatnego do gwarantowanych miejsc pracy, a tym samym obniżałoby przeciętne wynagrodzenie w gospodarce. To przerywałoby spiralę płacowo-cenową.

Koncepcja gwarancji zatrudnienia nie spotkała się (jak dotąd) z dużym zainteresowaniem w głównym nurcie ekonomii. Jej rzecznicy na ogół tłumaczą to tym, że ton debacie ekonomicznej nadają biznesowe lobby, którym konieczność konkurowania o pracowników lepszymi warunkami nie może się podobać. Wątpliwości budzić mogą też koszty gwarancji zatrudnienia. Nie jest zapewne przypadkiem, że tę propozycję forsują adwokaci MMT, którzy deficytu w sektorze finansów publicznych w państwach dysponujących własną walutą nie uważają za istotny problem ekonomiczny. Tcherneva na swojej stronie internetowej, poświęconej w dużej mierze właśnie „publicznej opcji zatrudnienia”, przekonuje jednak, że koszty jej wprowadzenia nie byłyby duże. W USA w ujęciu netto – czyli po odjęciu oszczędności na programach wsparcia dla bezrobotnych – wynosiłyby od 0,8 do 2 proc. PKB. I jest to podobno szacunek konserwatywny, który nie uwzględnia oszczędności związanych z redukcją wielu problemów społecznych związanych z bezrobociem, takich jak przestępczość, problemy zdrowotne, niedożywienie dzieci itp. A także tego, że gwarancja zatrudnienia mogłaby zwiększyć liczbę atrakcyjnych miejsc pracy w sektorze prywatnym, podbijając wpływy podatkowe do budżetu. Przyczyny sceptycyzmu większości ekonomistów są jednak głębsze. – Cel jest słuszny, należy dążyć do redukcji bezrobocia. Ale ta metoda wygląda na utopijną. W ekonomii nie ma rozwiązań dobrych na wszystko, jakiegoś jednego guzika, którego naciśnięcie rozwiązywałoby wszystkie nasze problemy – tłumaczy „Parkietowi” prof. Marek Góra, ekonomista ze Szkoły Głównej Handlowej.

Rozwiązanie na przyszłość

Wiatru w żagle zwolennikom gwarancji zatrudnienia dają wstępne wyniki pilotażowego programu, realizowanego od jesieni 2020 r. w austriackiej gminie Gramatneusiedl, położonej nieopodal Wiednia. Program ten, w skrócie nazywany MAGMA, oferuje możliwość podjęcia użytecznej społecznie pracy każdemu mieszkańcowi gminy, który boryka się z długoterminowym bezrobociem lub jest nim zagrożony. W praktyce beneficjentami mogą być osoby, które są bezrobotne od co najmniej dziewięciu miesięcy. Co ważne, rodzaj pracy jest uzależniony od umiejętności, preferencji i możliwości (w tym zdrowotnych) beneficjentów. Zatrudnienie, z którym wiąże się minimalne wynagrodzenie (1500 euro miesięcznie za pełny etat), poprzedzone jest dwumiesięcznym szkoleniem. W ciągu pierwszy dwóch lat trwania programu, zaplanowanego na ponad trzy lata, skorzystało z niego ponad 100 osób. Zajmowały się (albo wciąż zajmują) pielęgnacją zieleni, renowacją mebli, krawiectwem i innymi czynnościami użytecznymi dla lokalnej społeczności. Koszt utrzymania jednego takiego miejsca pracy szacowany jest na niespełna 30 tys. euro. To mniej więcej tyle samo, ile Austria wydaje rocznie na jednego długotrwale bezrobotnego.

Maximilian Kasy i Lukas Lehner, badacze z Uniwersytetu w Oksfordzie, którzy pomogli ten eksperyment zaprojektować, jego pierwsze efekty uważają za zachęcające. W artykule opublikowanym w grudniu 2022 r. przekonują, że MAGMA pozytywnie wpłynęła na sytuację materialną beneficjentów, ale też na ich dobrostan psychiczny. To potwierdzenie tego, że praca to coś więcej niż źródło zarobków. Co istotne w tym kontekście, głębsze znaczenie pracy zostało przez naukowców dostrzeżone m.in. dzięki książce „Bezrobotni z Marienthalu”, opublikowanej w 1933 r. przez troje badaczy z Uniwersytetu w Wiedniu. Bazowała ona na badaniach przeprowadzonych w miasteczku, które jest sercem Gramatneusiedl. W latach 30. XX w., na fali kryzysu finansowego, Marienthal borykał się z masowym bezrobociem, które prowadziło do rozpadu więzi społecznych. MAGMA to poniekąd odwrotność tamtego „eksperymentu”. Program ma bowiem pokazać, co się stanie, gdy każdy chętny będzie mógł liczyć na przyzwoitą pracę.

Czy to, że pierwsze wnioski są pozytywne, oznacza, że gwarancja zatrudnienia – którą w Polsce ma w programie Lewica Razem – powinna się upowszechnić? Niekoniecznie. Po pierwsze, MAGMA nie jest tym samym, o czym myślą zwolennicy „publicznej opcji zatrudnienia”. Program adresowany jest bowiem tylko do długotrwale bezrobotnych. I co może ważniejsze, ma niewielką skalę. – To jest bardzo ciekawy eksperyment, ale nie wpisuje się w narrację, że państwo powinno każdemu zagwarantować zatrudnienie – tłumaczy „Parkietowi” Piotr Lewandowski, prezes Instytutu Badań Strukturalnych. – Dostaniemy raczej odpowiedź na pytanie, czy lepiej oferować bezrobotnym transfery czy opcję zatrudnienia, skoro wiemy, że praca niesie pewnie korzyści dla dobrostanu ludzi – dodaje. Według niego taki program gwarancji zatrudnienia jak MAGMA może być w Polsce potrzebny, ale raczej nie dzisiaj.

Obecnie naszym problemem jest raczej za niski wciąż poziom aktywności zawodowej, szczególnie wśród osób starszych, a nie wysokie bezrobocie. „Opcja publicznego zatrudnienia”, stwarzając miejsca pracy dopasowane do indywidualnych cech osób biernych zawodowo, mogłaby część z nich zaktywizować. Część beneficjentów MAGMA to właśnie osoby, które w Austrii figurowały wśród długotrwale bezrobotnych, a w Polsce często należałyby do biernych zawodowo (zniechęconych poszukiwaniem pracy). Ale masowej aktywizacji trudno oczekiwać, bo bierność zawodowa ma wiele przyczyn: obowiązki rodzinne, wykluczenie komunikacyjne, problemy zdrowotne. Tych barier dla podjęcia pracy gwarancja zatrudnienia nie usunie.

– Mogę sobie wyobrazić scenariusz, w którym część miejsc pracy, zajmowanych obecnie przez osoby o średnim wykształceniu, zniknie z powodu postępu technologicznego. Może wtedy się pojawić strukturalne niedopasowanie na rynku pracy. Będzie niezaspokojony popyt na wysoko wykwalifikowanych pracowników, ale też na pewne usługi publiczne. W takich warunkach można byłoby pomyśleć o programie, w ramach którego państwo oferowałoby miejsca pracy w usługach, których rynek nie dostarcza – tłumaczy prezes IBS. Jako przykład podaje np. pracę przy docieplaniu budynków, które ma bardzo pozytywne efekty zewnętrzne (dla całego społeczeństwa), a sam rynek szybko tego nie załatwi. – Tylko że organizacja takiego programu na dużą skalę wymaga sprawnego państwa – zastrzega.

W Polsce żyje około 500–850 tys. osób bezrobotnych. Około, bo nie istnieje jedna miara bezrobocia. Wyższa z tych liczb dotyczy osób zarejestrowanych jako bezrobotne w urzędach pracy. Ale część z nich nie przystaje do definicji osoby bezrobotnej, na przykład dlatego, że nie planuje podjąć pracy i rejestruje się tylko po to, żeby uzyskać ubezpieczenie zdrowotne albo (czasowo) zasiłek. Niższa liczba dotyczy osób, które w badaniach ankietowych deklarują, że nie mają pracy, ale jej szukają i planują ją podjąć, jeśli otrzymają odpowiednią ofertę. W tym przypadku wszystkie kryteria bezrobocia są spełnione, ale dane ankietowe są mało precyzyjne. O liczbie bezrobotnych z całą pewnością można powiedzieć jedno: niezależnie od tego, ile dokładnie wynosi, jest niższa niż kiedykolwiek wcześniej od początku lat 90. XX w. Z taką samą pewnością można powiedzieć, że i tak jest za wysoka.

Pozostało 92% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Panel ekonomistów
Rząd marnuje szansę na naprawę podatku Belki
Panel ekonomistów
Ekonomiści: Euro nie sparaliżowałoby polskiej gospodarki
Panel ekonomistów
Jakub Borowski: Polska gospodarka ma polisę ubezpieczeniową od globalnych zawirowań
Panel ekonomistów
Euro w Polsce. Czy prezes NBP ma rację? Zapytaliśmy ekspertów
Panel ekonomistów
Trampolina do sukcesu: członkostwo w UE jest motorem rozwoju gospodarki
Panel ekonomistów
Większe wydatki na rolnictwo? Ekonomiści: nie tędy droga.