Łukasz Rachel: Stawką wyborów jest praworządność

Współczesna teoria wzrostu gospodarczego kładzie duży nacisk na jakość instytucji, poziom kohezji społecznej, wzajemne zaufanie uczestników życia gospodarczego. W tych obszarach nastąpił w Polsce duży regres – mówi dr Łukasz Rachel, wykładowca University College London.

Publikacja: 10.10.2023 12:47

Łukasz Rachel: Stawką wyborów jest praworządność

Foto: mat. pras.

Przyjęta niedawno przez rząd Strategia Zarządzania Długiem Sektora Finansów Publicznych na lata 2024–2027 zakłada, że zadłużenie instytucji rządowych i samorządowych zwiększy się z około 49 proc. PKB w br. do 53,9 proc. w 2024 r. i 58,7 proc. w 2027 r. Czy to jest dobra miara tego, ile kosztowała będzie realizacja programu Zjednoczonej Prawicy?

Wydaje mi się, że w pewnym stopniu tak. Wprawdzie będziemy mierzyli się z pewnymi długoterminowymi wyzwaniami, które prawdopodobnie będą podnosiły ścieżkę długu, ale to jest dalsza perspektywa. Zakładając, że PiS nie planuje zwiększania podatków, i przyjmując, że prognozy wzrostu nominalnego PKB są realistyczne, ta ścieżka długu w stosunku do PKB stanowi obraz tego, ile rząd zamierza dodatkowo wydawać. Ten obraz zaciemnia trochę inflacja i wyższe stopy procentowe. Nieoczekiwana inflacja w ostatnich latach była jak nowy podatek, który redukował zadłużenie. Ale jeśli inflacja będzie wysoka przez dłuższy czas, to inwestorzy kupujący polskie obligacje uwzględnią to w wyższych rentownościach. A ponieważ wyższa inflacja jest też z reguły bardziej zmienna, dodatkowo wzrośnie premia za ryzyko wliczona w rentowności. W takich warunkach koszty obsługi długu będą wyższe, zwiększając – przy innych warunkach nie zmienionych – zadłużenie. Ale wątpię, żeby to było w pełni wliczone w projekcje.

Czy taki wzrost zadłużenia powinien niepokoić wyborców, nawet jeśli podobają im się postulaty PiS-u, które do tego doprowadzą?

Polska ma wciąż stosunkowo niski poziom długu w relacji do PKB: niższy niż średnio w krajach UE i OECD. Zdarzało się nam, np. po globalnym kryzysie finansowym z lat 2008–2009, że dług był wyższy. Sam poziom długu tu i teraz nie spędza mi więc snu z powiek, wiarygodność państwa jako kredytobiorcy nie jest zagrożona. Tak to zresztą oceniają agencje ratingowe, a nawet Komisja Europejska. Natomiast szybki wzrost długu w najbliższych latach może niepokoić głównie ze względu na kontekst makroekonomiczny. Kluczową rolę odgrywa tutaj wysoka inflacja i niskie bezrobocie. W takich warunkach polityka fiskalna powinna być odpowiednio restrykcyjna, a dług publiczny nie powinien rosnąć. Polityka makroekonomiczna powinna wygładzać koniunkturę, a nie wprowadzać ją w coraz większe rozedrganie. Należałoby zachować przestrzeń do zwiększania długu na wypadek szoków ekonomicznych.

Z kilkoma szokami mamy właśnie do czynienia. Pandemia uświadomiła nam, jak niedofinansowana jest służba zdrowia. Sytuacja geopolityczna wymusiła z kolei większe wydatki na zbrojenia i transformację energetyczną. Na to nakłada się jeszcze starzenie się ludności. Być może to tłumaczy, dlaczego program każdej właściwie partii prowadziłby do wzrostu zadłużenia. Co więcej, jeśli kierować się szacunkami FOR, to program Zjednoczonej Prawicy wcale nie jest najbardziej kosztowny. Jeszcze więcej kosztowałaby realizacja obietnic Lewicy, Konfederacji i Trzeciej Drogi. Może znaleźliśmy się w takiej sytuacji, że dług publiczny w Polsce musi rosnąć?

Na wszystkie te cele trzeba więcej wydawać. Ale nie mam pewności, czy obecny i prognozowany wzrost długu to właśnie konsekwencja tych wydatków. Wydaje się, że jest to raczej skutek obniżania podatków i zwiększania transferów. To jest jak chrust dorzucony do ognia wysokiej inflacji. Jeśli politycy zdają sobie sprawę, że służba zdrowia jest niedofinansowana, to powinni poszukać źródeł dodatkowych dochodów, które pozwolą zwiększyć wydatki na ten cel. Dług można w takiej sytuacji zwiększyć, żeby podwyżki podatków były stopniowe, żeby wygładzić skutki takiej podwyżki. Ale nie należy trwałego wzrostu wydatków sfinansować trwałym wzrostem deficytu.

Wzrost zadłużenia byłby uzasadniony, biorąc pod uwagę wyzwania, z którymi mierzy się polska gospodarka, gdyby rzeczywiście stanowił na te wyzwania odpowiedź?

To jest zły moment na znaczne podnoszenie długu. Ważny jest tu kontekst inflacyjny. Po pierwsze, ten wzrost zadłużenia jest przejawem ekspansywnej polityki fiskalnej, co utrudnia sprowadzenie inflacji do celu NBP. Tymczasem ta podwyższona inflacja już tłumi aktywność w realnej gospodarce, a im dłużej będzie się utrzymywała, tym trudniej będzie nad nią zapanować. Po drugie, główne banki centralne bardzo poważnie traktują walkę z inflacją. Wszystkie podniosły mocno stopy procentowe, a na rynku finansowym widać oczekiwanie, że do pewnego stopnia to będzie trwałe. Na to wskazuje znaczący wzrost rentowności długoterminowych obligacji skarbowych, wyraźny w ostatnich miesiącach. Konsekwencją tego będzie wzrost kosztu obsługi długu. Na Zachodzie powoduje to już zwrot w myśleniu, jakie deficyty w sektorze finansów publicznych są bezpieczne i akceptowalne. Nie można już oczekiwać, że deficyty będą się same finansowały, w tym sensie, że wzrost PKB będzie szybszy niż przyrost długu. W Polsce nie widać świadomości, że coś się w tej kwestii zmieniło.

Ma pan przekonanie, że stopy procentowe już nie wrócą w okolice zera? Może rynek się myli, zakładając, że wysokie stopy to nowa normalność?

To jest teraz kluczowa, aczkolwiek bardzo jeszcze niepewna kwestia: gdzie w średnim i długim terminie osiądą stopy procentowe. Czy powrócimy do świata z lat 2008-2021 z negatywnymi realnymi stopami, czy też wysokie stopy pozostaną z nami na dłużej? Moim zdaniem istnieje ryzyko, że koszt obsługi długu nie wróci już do poziomu sprzed pandemii. Wprawdzie duża część tych sił, które wtedy trzymały stopy procentowe nisko, wciąż działa, ale pojawiły się też siły przeciwstawne. W ostatnich 20-30 latach mieliśmy do czynienia z niemrawym wzrostem produktywności, starzeniem się ludności i rosnącymi nierównościami społecznymi. To zwiększało skłonność do oszczędzania i jednocześnie osłabiało skłonność do inwestowania. Wypadkową były niskie stopy procentowe. Demografia i nierówności prawdopodobnie nadal będą negatywnie wpływały na stopy procentowe. Nie jest natomiast jasne, co się będzie działo z produktywnością. Skutki upowszechniania się technologii AI są na razie niepewne. Jednocześnie niektóre rządy prowadzą bardziej aktywną politykę przemysłową. Widać to szczególnie w USA, gdzie rząd wspiera inwestycje w bazę produkcyjną nowoczesnych technologii. Do tego dochodzą większe wydatki na zbrojenia i próby przeciwdziałania zmianom klimatu. Popyt inwestycyjny może być większy, co na dłuższą metę – nawet gdy uda się pokonać inflację – będzie podnosiło koszt pieniądza.

Powiedział pan, że widząc większe potrzeby wydatkowe, politycy powinni szukać źródeł ich finansowania. Można powiedzieć, że PiS tego próbował: Polski Ład chciał wprowadzić zmiany w systemie podatkowo-składkowym, które zwiększyłby wpływy ze składek zdrowotnych. Ostatecznie, ze względu na opór środowiska małych przedsiębiorców, te zmiany zostały rozwodnione. Trudno się dziwić, że w kampanii wyborczej nikt o zwiększaniu podatków lub składek nie mówi.

Obserwuję politykę w Wielkiej Brytanii. Po kryzysie finansowym w 2008 r. politycy są w debacie publicznej premiowani za to, że przedstawiają plany finansowania swoich propozycji. Jeśli nie mają dobrze policzonych kosztów, są przedstawiani jako nieodpowiedzialni. To nie zawsze skutkuje dobrą polityką gospodarczą – na przykład w latach 2010–2020 zdecydowanie za dużo było w Zjednoczonym Królestwie kontrproduktywnego zacieśniania pasa – ale przynajmniej rozmawia się o tym, że w tej polityce zawsze jest coś za coś. W Polsce nikt tej debaty nie otwiera. Oczywiście, w kampanii wyborczej to nie dziwi – rząd ściągnął tę debatę do parteru i byłoby naiwnością oczekiwać, że opozycja może skutecznie walczyć o władzę, rozdzierając szaty nad budżetem. Ale po wyborach będzie trzeba taką debatę rozpocząć. Mówienie o wydatkach publicznych bez mówienia o dochodach w warunkach niskiego bezrobocia i wysokiej inflacji jest w gruncie rzeczy nieuczciwe.

Jakie są dzisiaj główne bariery rozwoju polskiej gospodarki? I czy w kampanii wyborczej pojawiają się jakieś propozycje, które nie są tylko nośnymi hasłami, ale odnoszą się do tych rzeczywistych problemów i wyzwań? 

Fundamentalną kwestią jest kryzys zaufania społecznego, zaufania do instytucji i erozja praworządności. To, wbrew temu, co się może wydawać, jest też problem gospodarczy. Współczesna teoria wzrostu gospodarczego kładzie duży nacisk na jakość instytucji, poziom kohezji społecznej, wzajemne zaufanie uczestników życia gospodarczego. W tych obszarach nastąpił w Polsce duży regres. Moim zdaniem to jest oś dyskusji tej kampanii, i słusznie. Wybór 15 października jest w tym wymiarze moim zdaniem oczywisty, ale – niestety – instytucje i zaufanie łatwo się niszczy, a trudniej odbudowuje. Drugim wyzwaniem jest model rozwoju gospodarki. W ostatnich 30 latach osiągnęliśmy duży sukces, jeśli chodzi o wzrost PKB. Trzeba się jednak stale zastanawiać, czy siły, które nam sprzyjały, ciągle działają. Dotychczasowy model bazował na dyfuzji zachodnich technologii. Wciąż mamy przestrzeń, żeby z tego korzystać, ale jednocześnie trzeba przestawiać się na tworzenie własnych technologii, budować innowacyjną gospodarkę. To wymaga zmian w systemie edukacji, w szkolnictwie wyższym, ale też aktywnej polityki przemysłowej. To są kwestie o znaczeniu długoterminowym, a więc siłą rzeczy mało atrakcyjne w czasie kampanii wyborczej. Trzecim problemem jest sytuacja demograficzna Polski. Starzenie się ludności postępuje szybko, spada liczba ludzi w wieku produkcyjnym. Musimy mieć strategię dotyczącą tego, kto będzie w Polsce pracował, jaka będzie skala redystrybucji od pracujących do niepracujących itd. Nie ma tu łatwych rozwiązań, ale na pewno trzeba aktywizować seniorów, stwarzać bodźce i warunki do dłuższej pracy. Potrzebne są zachęty podatkowe, system ustawicznego kształcenia. Młodych państwo powinno z kolei wspierać w wyborze kariery zawodowej, ukierunkowywać ich. Nie obędziemy się też bez spójnej polityki migracyjnej. Dzisiaj dialog o tym nie jest uczciwy: wiadomo, że potrzebujemy imigrantów na rynku pracy, ale politykom opłaca się tworzyć nieprzyjazny dla imigrantów klimat.

Najbardziej oczywistą reformą, która mogłaby złagodzić problemy wynikające ze starzenia się ludności, byłoby podniesienie wieku emerytalnego. Ale o tym w ogóle się w kampanii nie mówi.

Temat podwyższania wieku emerytalnego jest obciążony politycznie. Trzeba mówić, że jeśli chcemy wcześnie przechodzić na emeryturę, to świadczenia będą niskie. W krótkim terminie należy wprowadzać wszelkie możliwe zachęty do dłuższej pracy i pokazywać ludziom, że to się po prostu opłaca. Polityka, uświadamiająca ludziom związek między wiekiem przejścia na emeryturę a wysokością świadczenia, może przygotować grunt do debaty o formalnym podwyższeniu wieku emerytalnego w dalszej przyszłości. Wiek emerytalny jest stopniowo podwyższany na Zachodzie – przebicie się tego faktu do opinii publicznej może pomóc w debacie w Polsce.

Duża część propozycji wyborczych dotyczy systemu podatkowego. On rzeczywiście wymaga przemyślenia, czy po prostu takie propozycje dobrze sprzedają się w kampanii?

Nie mam wątpliwości, że system podatkowy jest kluczowym instrumentem oddziaływania państwa na gospodarczą rzeczywistość. Podatki wpływają na aktywność w gospodarce, skłaniają bądź zniechęcają ludzi do decyzji, no i kształtują to, jak rozdzielane są owoce wzrostu. Ta ostatnia kwestia jest bardzo ważna. Mamy bardzo dobre badania, na przykład Pawła Bukowskiego, które pokazują, że w Polsce w ostatnich dekadach gwałtownie wzrosły nierówności dochodowe i majątkowe. To jest naruszenie kontraktu społecznego, którym rząd musi się zajmować. To nie jest tylko kwestia sprawiedliwości, ale też stabilności demokracji w Polsce. W sukcesie gospodarczym Polski musi uczestniczyć jak najwięcej ludzi, żeby ten sukces był trwały. Patrząc z tej perspektywy, to dobrze, że temat podatków jest w debacie wyborczej obecny.

Konfederacja postuluje wprowadzenie liniowego PIT-u z wysoką kwotą wolną, PO chce podwojenia kwoty wolnej od PIT do 60 tys. zł, Trzecia Droga mówi o jednolitej daninie i chciałaby zmniejszyć obciążenia rodzin z dziećmi. Czy którąś z tych lub innych wyborczych propozycji podatkowych warto poprzeć?

Nasz system podatkowy nie jest szczególnie udany, na pewno jest zbyt skomplikowany i przez to często niesprawiedliwy i nieefektywny. Przed wprowadzeniem Polskiego Ładu miał też taką wadę, że był za mało progresywny, a pod pewnymi względami był wręcz degresywny. Pierwsza wersja PŁ szła w dobrym kierunku, ale druga wersja została rozwodniona. Dobrą zmianą, którą udało się wprowadzić, było zwiększenie kwoty wolnej od PIT do 30 tys. zł. Ale to nie oznacza, że dobre będzie też jej podwojenie do 60 tys. zł. To już nie będzie istotnie zwiększało progresji podatkowej. Z tego samego powodu jestem przeciwny liniowemu PIT-owi. To są też rozwiązania istotnie zmniejszające wpływy do budżetu, podczas gdy rozsądne zmiany podatków powinny być pod tym względem co najmniej neutralne. Nie mam też przekonania do propozycji uzależniania obciążeń podatkowych od liczby dzieci. To dochody powinny decydować o tym, ile kto płaci podatków. Obniżanie obciążeń dla zamożnych rodzin z dziećmi nie wydaje się fair. Polityka prorodzinna jest oczywiście potrzebna, ale wyniki badań sugerują, że najlepiej sprawdza się oferowanie wysokiej jakości powszechnie dostępnej opieki nad dziećmi, która rozpoczyna się zaraz po zakończeniu urlopu rodzicielskiego i której godziny otwarcia są dostosowane do godzin pracy rodziców. Przykładami, na których można się wzorować, są tutaj kraje nordyckie, Belgia czy Francja.

CV

Łukasz Rachel

Łukasz Rachel jest doktorem nauk ekonomicznych, adiunktem na University College London, członkiem Centre for Macroeconomics, Stanfordzkiej Grupy Eksperckiej ds. Sankcji na Rosję oraz grupy Dobrobyt na Pokolenia. W roku akademickim 2021/2022 pracował na Uniwersytecie Princeton. Doktorat obronił w London School of Economics, gdzie ukończył studia magisterskie. Był stypendystą Fulbrighta na Harvardzie. Od 2008 do 2021 r. pracował w Banku Anglii. Jest stałym uczestnikiem panelu ekonomistów "Rzeczpospolitej".

Panel ekonomistów
Unia Europejska jest dobra dla rolników. Ale mogłaby być lepsza.
Materiał Promocyjny
Tajniki oszczędnościowych obligacji skarbowych. Możliwości na różne potrzeby
Panel ekonomistów
NBP niepotrzebnie dotuje banki komercyjne? Opinie ekonomistów
Panel ekonomistów
Rekordowe straty nie powinny być zmartwieniem dla NBP
Panel ekonomistów
Kto i za co odpowiada w NBP? Kontrowersje wokół skupu obligacji
Materiał Promocyjny
Naukowa Fundacja Polpharmy ogłasza start XXIII edycji Konkursu o Grant Fundacji
Panel ekonomistów
Finansowanie CPK to nie zadanie dla banku centralnego