Deficyt sektora finansów publicznych w 2023 r., wedle ostatnich szacunków Ministerstwa Finansów, wyniesie 5,6 proc. PKB - najwięcej od 2010 r. Według innych szacunków, np. autorstwa grupy ekonomistów związanych z Instytutem Finansów Publicznych, deficyt będzie nawet nieco większy. W przyszłym roku, jak założył rząd Mateusza Morawieckiego, dziura w budżecie zmniejszy się tylko nieznacznie, do 4,5 proc. PKB. I ten szacunek uchodzi jednak wśród ekonomistów za raczej optymistyczny.
Czy nowy rząd, który wedle wszelkiego prawdopodobieństwa sformują partie z dotychczasowej opozycji, będzie musiał rozpocząć urzędowanie od naprawy finansów publicznych? Taki scenariusz oznaczałby brak możliwości zrealizowania obietnic wyborczych albo konieczność wycofania się z niektórych wydatków, które zaplanował rząd PiS.
Ekonomiści, uczestnicy panelu eksperckiego "Rzeczpospolitej" są mocno podzieleni w ocenach, czy nowy rząd będzie musiał za swój priorytet na 2024 r. uznać ograniczenie deficytu sektora finansów publicznych. Minimalną przewagę mają ci, którzy uważają, że "zaciskanie pasa" może poczekać. A część spośród tych ekonomistów, którzy sądzą, że działania oszczędnościowe są potrzebne, wychodzą z założenia, że bez nich deficyt sektora finansów publicznych w 2024 r. będzie dużo większy niż 4,5 proc. PKB. Inni podkreślają, że deficyt trzeba zmniejszyć, ale nie dlatego, że jest niepokojąco duży, tylko dlatego, że pomogłoby to stłumić zbyt wysoką wciąż inflację.
Wśród ekonomistów, którzy nie widzą palącej potrzeby naprawy finansów publicznych, popularny jest argument, że problemem nie jest sam deficyt, tylko jego struktura. Jeśli nowy rząd zdoła zmienić strukturę wydatków publicznych tak, aby sprzyjała rozwojowi gospodarki, np. zwiększając nakłady na edukację i służbę zdrowia, ograniczenie deficytu może poczekać.
Teza 1: Priorytetem dla nowego rządu na pierwszy rok po wyborach będzie zmniejszenie deficytu sektora finansów publicznych (w stosunku do planowanych obecnie w projekcie ustawy budżetowej 4,5 proc. PKB).
Liczba respondentów: 34
Opinie ekspertów (34)
Priorytetem nie powinno być zmniejszenie deficytu -to tylko środek do celu, a nie cel polityki gospodarczej - tylko zmiana struktury deficytu w kierunku wydatków prorozwojowych (na naukę, edukację, innowacje, infrastrukturę, ochronę zdrowia), które z nawiązką zwrócą się w przyszłości. Na wyższe wydatki nas stać i są one niezbędne, aby wyjść z obecnego koniunkturalnego dołka, wzmacniać fundamenty długoterminowego rozwoju i podwyższać jakość życia.
Redukcja deficytu sektora finansów publicznych przyniesie zarówno koszty, jak i korzyści. Potencjalne koszty będą polegać przede wszystkim na tym, że konieczne będzie ograniczenie tempa, w jakim rosną wydatki, a to z pewnością przełoży się na spadek poparcia społecznego. Z kolei potencjalne korzyści będą polegać na zmniejszeniu ciężaru zadłużenia, tj. obniżeniu płatności odsetkowych od długu i stworzeniu w ten sposób przestrzeni fiskalnej na nowe wydatki w przyszłości, w tym na przyszłe niekorzystne wstrząsy (takie jak światowy kryzys finansowy lub pandemia Covid-19). Problem, przed którym stanie nowy rząd, polega na tym, że koszty, o których mowa, pojawiłyby się w krótkim okresie, natomiast korzyści – w średnim okresie. Mimo tego niekorzystnego rozkładu w czasie efektów redukcji deficytu sektora finansów publicznych, uważam, że warto podjąć starania na rzecz wzmocnienia finansów publicznych, ponieważ w średnim okresie osiągniemy korzyści netto.
Fetyszyzacja deficytu ma zwolenników, jednakże budżet jest narzędziem osiągania celów, podobnie jak deficyt. Kontekst gospodarczy, w którym Polska się znalazła, nie zachęca do zabiegów oszczędnościowych. Brakuje zresztą nieco danych odnośnie do rzeczywistej sytuacji budżetu. Dlatego lepiej wskazać priorytety polityki gospodarczej, naukowej, społecznej i bezpieczeństwa, a następnie traktować deficyt jako narzędzie osiągania tych celów.
Prawdopodobnie nie będzie. W związku z bardzo dużą rozbudową wydatków publicznych, zarówno tych już wdrożonych przez poprzedni rząd, jak i tych zapowiadanych przez opozycję w kampanii, z których trudno będzie się wycofać (zbrojenia, 800+, podwyżki w sektorze publicznym, zmiany w indeksacji świadczeń emerytalnych, babciowe i emerytury wdowie itp.) trudno oczekiwać szybkiej konsolidacji finansów publicznych. Potrzeby pożyczkowe budżetu sięgnąć mogą 4,5-6 proc. PKB, przy czym dużo będzie zależało od wykonania planu inwestycji oraz budżetu europejskiego, na czele z KPO.
W 2024 r. pilnej potrzeby konsolidacji raczej nie ma, a opcje dostępne w krótkim okresie (np. rezygnacja z kredytu 2 proc.) nie przyniosą wiele. Jest za to potrzeba dużych reform, pozwalających na zmiany strukturalne i uwolnienie zasobów, które umożliwią dofinansowanie wydatków rozwojowych zaniedbanych w latach 2015-2023 w związku z ogromnym wzrostem transferów. Chodzi głównie o oświatę powszechną, naukę, ochronę zdrowia i administrację, a w części także inwestycje infrastrukturalne, o których poprzedni rząd dużo mówił, ale których znacząco nie zwiększył. Może się to odbyć albo kosztem transferów (co najmniej brak indeksacji, choć pożądane są też reformy emerytalne, bowiem w tym zakresie polskie wydatki publiczne są szczególnie rozdęte - sięgają 12 proc. PKB zamiast 9-10 proc.) albo poprzez wzrost podatków, przede wszystkim pośrednich (VAT, akcyza, podatki celowe) z przeznaczeniem na armię i/lub inwestycje (opłata jądrowa). Zmiany w obrębie samej konsumpcji publicznej (realokacja) są możliwe, ale wymagają głębszych reform, które mogą być politycznie trudne do przeprowadzenia (np. zmniejszenie ogólnej liczby nauczycieli i zamknięcie części szkół, aby uzyskać środki na znaczący wzrost płac pozostałych nauczycieli).
W krótkim okresie ryzyka dla stabilności finansów publicznych są niskie, ale w średniej i dłuższej perspektywie ryzyka te będą rosły. W takiej sytuacji nowy rząd powinien przedstawić szczegółowy plan zarządzania finansami państwa na najbliższe lata. Nie chodzi jedynie o strategię zarządzania długiem, ale również o plan działań po stronie wydatkowej i dochodowej. Zasadne jest koncentrowanie wydatków na budowaniu fundamentów wzrostu (inwestycje, nauka, badania i rozwój, edukacja, zdrowie, budowanie potencjału sił zbrojnych), co musi oznaczać otwarcie dyskusji o zwiększeniu wpływów podatkowych. Ważne są też kwestie instytucjonalne. Zasadnym byłoby powołanie niezależnej rady fiskalnej (independent fiscal institution), będącej komplementarnym do numerycznych reguł budżetowych elementem narodowych ram fiskalnych.
Deficyt jest zmienną w dużej mierze endogeniczną, zależną od koniunktury, stopnia wykorzystania mocy wytwórczych oraz salda rachunku obrotów bieżących. Ponadto, deficyt może służyć mobilizacji oszczędności prywatnych w ważnych celach produkcyjnych czy społecznych. Ograniczanie deficytu nie powinno być celem samym w sobie, choć istotnie nowy rząd powinien podjąć pewne działania, aby finansowanie potrzeb wydatkowych było w mniejszym stopniu oparte na długu, a w większym na dochodach podatkowych (w tym od wysokich majątków, dochodów czy luksusowej konsumpcji). Innymi słowy, nowy rząd powinien w większym stopniu progresywnie opodatkować najbogatszych, zamiast pożyczać od nich pieniądze na rynkach.
Myślę, że absolutnym priorytetem powinno być przywrócenie demokratycznej kontroli nad wydatkami budżetowymi, a nie ograniczenie budżetu. Przez lata system wydatkowania publicznego obrósł w różnego rodzaju nieprzejrzyste fundusze, pozbawione kontroli Sejmu RP.
Priorytetem powinno być stworzenie ram do finansowania potrzebnych, wyższych wydatków - np. na edukację, zdrowie, obrona - bez strukturalnie wysokiego deficytu w horyzoncie kilku lat. Albo przez podwyżki podatków albo przez obniżenie innych wydatków. To ważniejsze niż celowanie w obniżenie deficytu w 2024 r.
Deficyt nie jest mały, ale nie jest jeszcze dewastujący dla finansów publicznych. Trudno zakładać jego zmniejszenie, gdy rząd musi dla zachowania wiarygodności (i to będzie prawdziwy priorytet) zrealizować podstawowe obietnice wyborcze.
Istotne zmniejszenie deficytu już w pierwszym roku po wyborach będzie chyba niemożliwe.
Sytuacje trzeba opanować w średnim terminie (2-3 lata).
Nie jestem pewien czy pytanie jest o ocenę, jak rząd będzie podchodził do deficytu, czy o to, jak powinien do niego podchodzić. Jeśli chodzi o ocenę pozytywną (jak będzie), to nie widzę przestrzeni na zmniejszenie deficytu: realizacja obietnic wyborczych będzie kosztowna, a partie opozycji demokratycznej nie będą skłonne podnosić podatków w pierwszym roku rządzenia (a byłoby to niezbędne do zmniejszenia deficytu).
Jeśli chodzi o ocenę normatywną (jak być powinno), mam wątpliwości. Faktem jest, że deficyt na koniec tego roku będzie wysoki (pewnie pomiędzy 4 a 5 proc. PKB) i jest to najgorszy możliwy moment cyklu na tak wysoki deficyt. Mieliśmy szybkie odbicie gospodarcze po pandemii i wysoką inflację - to najlepszy moment na oszczędzanie, lepszego nie będzie. Czy rząd opozycji demokratycznej powinien zatem naprawić błędy poprzedników i zmniejszyć deficyt? Mam dużo wątpliwości. Z jednej strony dalsze powiększanie deficytu może być niebezpieczne (szczególnie powyżej 5 proc. PKB). Z drugiej strony, w przypadku spowolnienia gospodarczego, polityka oszczędności byłaby błędem. Z trzeciej strony jest kalkulacja polityczna - prowadzenie polityki oszczędności po wygranych wyborach i brak realizacji obietnic mogłyby doprowadzić do nadwyrężenia zaufania wyborców.
Sytuacja makroekonomiczna, ujawniająca się we wciąż słabych wskaźnikach koniunktury, przy szybkiej poprawie salda obrotów bieżących i spadającej inflacji, nie wskazuje moim zdaniem na pilną potrzebę ograniczania deficytu. Pamiętajmy, że spora część tego deficytu nie będzie pobudzała koniunktury, tylko trafi w formie odsetek od długu do sektora finansowego (szczególnie banków) oraz za granicę (wydatki zbrojeniowe). Również możliwości finansowania deficytu raczej istnieją, szczególnie uwzględniając wciąż wysoką nadpłynność sektora bankowego i stosunkowo niski poziom relacji obligacji do aktywów sektora. W najbliższych dwóch latach największym zagrożeniem dla możliwości deficytowego finansowania wydatków może okazać się unijna procedura nadmiernego deficytu. Ale wiele kwestii związanych z tą procedurą - np. uwzględnianie w deficycie wydatków na zbrojenia, ostatecznie oszacowany poziom zmiany salda strukturalnego, czy dotkliwość i rozłożenie w czasie potencjalnych rekomendacji Komisji Europejskiej dotyczących redukcji deficytu - pozostaje niewiadoma. Nie oznacza to, że działania na rzecz przywrócenia strukturalnie osłabionej równowagi nie powinny zostać podjęte. Stoję jednak na stanowisku, że wobec trwale podwyższonych wydatków w niektórych obszarach (wojsko, infrastruktura energetyczna, zdrowie) uzasadnione są działania na rzecz podniesienia dochodów podatkowych, a nie ich obniżania.
To jest bardziej polityczne niż ekonomiczne pytanie. Czy powinien być? Tak. Czy będzie? Nie sądzę.
Działanie w tym zakresie powinno być stopniowe. Najpierw należy dobrze przygotować plan, który doprowadzi do spadku deficytu. Łatwo popełnić błędy. Nie wszystkie wydatki w równym stopniu można lub należy ograniczać. Niektóre - jak na edukację, czy ochronę zdrowia - należy zacząć zwiększać lub przynajmniej to przygotować.
Prawdziwy stan finansów państwa nie jest jeszcze dokładnie znany. Okazać się może, że w pierwszym roku konieczne będzie zwiększenie, a nie zmniejszenie deficytu sektora finansów publicznych. W szczególności, konieczne jest odmrożenie płac w sektorze budżetowym, zdecydowanie zwiększenie nakładów na sektor edukacji oraz szkolnictwa wyższego, w tym w szczególności zwiększenie płac nauczycieli oraz pracowników naukowych, a także zwiększenie nakładów na sektor ochrony zdrowia. Te sektory wymagają natychmiastowej reanimacji, ponieważ osiągnęły już stan krytyczny.
Obecny koszt pozyskiwania środków na rynkach finansowych jest na tyle wysoki (oprocentowanie obligacji 10-letnich wynoszące około 6 proc.), że nowy rząd powinien podjąć wysiłki ograniczenia deficytu. Warto przy tym zauważyć, że w warunkach pełnego zatrudnienia, ekspansja fiskalna prowadzi raczej w kierunku wzrostu cen oraz importu, aniżeli wzrostu dynamiki PKB.
Nowy koalicyjny rząd będzie między młotem wyborczych obietnic i kowadłem kalendarza sejmowego: ustawa budżetowa, już przegłosowana przez parlament, musi być przedstawiona Prezydentowi do podpisu do końca stycznia. Jeśli nowy rząd powstanie w drugiej połowie grudnia, pozostanie mu bardzo niewiele czasu na modyfikację budżetu pozostawionego przez rząd Morawieckiego. Wygląda więc na to, że na planowanie znaczących cięć wydatków albo większej reformy podatkowej, nawet gdyby nowy rząd był do tego skłonny, po prostu nie wystarczy czasu w budżecie na 2024. Większego wysiłku w celu zmniejszenia deficytu spodziewam się od 2025 roku.
Nowy rząd będzie musiał zmierzyć się ze schedą po poprzednim. Nie jestem pewny, czy priorytetem będzie ograniczanie deficytu. Zwłaszcza, że koalicja wymagać będzie pogodzenia wielu interesów. A transfery społeczne, zwiększone za rządów PiS, raczej pozostaną na tym poziomie.
Jeżeli nowy rząd nie podejmie żadnych działań, deficyt będzie dużo wyższy niż 4,5 proc. PKB. Fatalny stan finansów publicznych przestanie być maskowany przez inflację (wyższą od oczekiwań). Ponadto, deficyt zostanie pogłębiony przez dekoniunkturę.
Obecnie planowany deficyt wynosi ponad 4,5 proc. PKB. Do zejścia do 3 proc. zmusza nas procedura nadmiernego deficytu w UE, która powróci w 2024 r. po pandemicznej przerwie. Ponadto, wysoki dług i idące za nim rosnące koszty obsługi mogą zdestabilizować finanse publiczne i wymusić niepotrzebne oszczędności w przyszłości. Wysoki stosunek długu do PKB można rozwiązać na dwa sposoby: zmniejszyć dług lub zwiększyć PKB.
Racjonalizację wydatków należy więc przeprowadzić tak, aby nie obniżać wydatków w obszarach najbardziej istotnych z perspektywy rozwoju; na przykład transformacja energetyczna, zdrowie, edukacja. Innymi słowy, rząd powinien starać się zminimalizować negatywny wpływ oszczędności na długoterminowy wzrost gospodarczy. Takie nieszkodliwe cięcia dotyczyć mogą np. różnych funduszy i agend rządowych, które rozkwitły w ostatnich latach, a nie są uzasadnione z ekonomicznego punktu widzenia. Ponadto, bardziej profesjonalne zarządzanie spółkami skarbu państwa zwiększy wysokość dywidend wypłacanych akcjonariuszom, w szczególności skarbowi państwa (ich rosnący kurs na giełdzie zdaje się przewidywać taki rozwój wydarzeń).
Chodzi o walkę z inflacją.
