Dr Michał Możdżeń: Deficyt budżetowy to hołd złożony cnocie gospodarności

Wedle aktualnych prognoz ekonomistów, deficyt sektora finansów publicznych w 2024 r. może zbliżyć się do 6 proc. PKB. Większe „manko” w ostatnich dwóch dekadach mieliśmy tylko w latach 2009–2010 i w 2020 r., czyli w okresach kryzysu. Nie widać jednak, aby nowy rząd był tym deficytem zaniepokojony i planował zaciskanie pasa. W Polsce nie ma dzisiaj żadnej liczącej się siły politycznej, która opowiadałaby się za równowagą w finansach publicznych?

Patrząc na najważniejsze obozy polityczne perspektywa zdrowych finansów publicznych rzeczywiście wydaje się być w zaniku. Dyskusja „rozdawnictwo” kontra „zaciskanie pasa” nie jest już kluczową osią sporów w głównym nurcie polityki. Ale wciąż istnieją w Polsce silne i wpływowe ośrodki, które promują zrównoważenie finansów publicznych, jak FOR, Instytut Finansów Publicznych, Instytut Odpowiedzialnych Finansów, organizacje pracodawców. Wiele najważniejszych stanowisk w Ministerstwie Finansów, być może pomijając samego ministra, zostało obsadzonych liberałami, wyznającymi doktrynę zdrowych finansów publicznych. Innymi słowy, nawet jeśli praktyka polityczna będzie inna, to teoretyczna podbudowa nie wydaje mi się zmieniona. Politykę fiskalną w Polsce prowadzą nadal ludzie, którzy uważają, że podatki służą finansowaniu wydatków, gospodarka co do zasady zmierza ku równowadze, okresy niepełnego wykorzystania mocy wytwórczych są rzadkie, a w takich okolicznościach deficyt finansów publicznych uchodzi za coś niepożądanego.

Czemu służą podatki jeśli nie finansowaniu wydatków?

Zarządzaniu popytem i zmniejszaniu nierówności. Co do zasady przyjmuję postkeynesowską, kaleckiańską (od nazwiska prof. Michała Kaleckiego – red.) perspektywę poznawczą, wedle której gospodarki kapitalistyczne mają tendencje do monopolizacji. Marże zysku są wysokie, a firmy niemal zawsze utrzymują bufor niewykorzystanych zasobów, który pozwala im zachować możliwość kształtowania cen. W takich okolicznościach rolą rządu jest aktywizowanie wolnych zasobów w gospodarce. To oznacza, że może być potrzebny trwały deficyt budżetowy, czasem duży, który pobudza popyt i stymuluje rozbudowę i unowocześnianie aparatu wytwórczego, czyli inwestycje firm dążących do utrzymania marż zysku na wyznaczonym pozycją monopolistyczną poziomie. Patrząc z tej perspektywy, to, jak poukładane są współczesne gospodarki, wymusza utrzymywanie trwałego deficytu przez rządy, które hołdują cnocie gospodarności.

Stopa bezrobocia w Polsce jest na rekordowo niskim poziomie, niższa niż gdziekolwiek indziej w UE. Wzrost PKB w tym roku prawdopodobnie sięgnie 3,5–4 proc. Trudno doszukać się tu przejawów niewykorzystania mocy wytwórczych. W takich okolicznościach duży deficyt też jest przejawem gospodarności rządu?

Nieco inaczej interpretuję te dane. W 2023 r. deficyt sektora finansów publicznych (wyniósł prawdopodobnie około 5 proc. PKB) nie był kuriozalnie wysoki, biorąc pod uwagę to, jaka była sytuacja w gospodarce. Jeśli chodzi o dynamikę PKB, to był drugi najsłabszy rok we współczesnej historii po pandemicznym 2020 r. Deficyt, który jest wypadkową koniunktury, był więc zrozumiały, a w 2024 r. może nie być istotnie wyższy. Projekt ustawy budżetowej bazuje na założeniu, że wzrost PKB wyniesie 3 proc. Jeśli będzie bliżej 4 proc. PKB, to deficyt będzie mniejszy. Przede wszystkim jednak, nie mam przekonania, że jesteśmy na granicy mocy wytwórczych. Jest prawdopodobne, że pomimo niskiego bezrobocia, w gospodarce są wolne zasoby pracy. W okresie spowolnienia firmy niechętnie zwalniały pracowników z obawy, że nie będzie kogo zatrudnić w okresie ożywienia. Dane z przemysłu pokazują, że ogółem wykorzystanie mocy wytwórczych jest poniżej długookresowej średniej i w IV kwartale 2023 r. wciąż malało.

Chce pan powiedzieć, że w gospodarce istnieje duża luka popytowa, tzn. faktyczna produkcja jest poniżej potencjalnej, możliwej do uzyskania przy pełnym wykorzystaniu mocy wytwórczych, a deficyt służy zasypaniu tej luki? A co z obawami, wyrażanymi niekiedy nawet przez ekonomistów, którzy są dalecy od krytykowania każdego deficytu, że w obecnych okolicznościach będzie on utrwalał inflację na podwyższonym poziomie?

To ryzyko jest moim zdaniem małe. Uspokajająca jest sama struktura deficytu. Około 1 proc. PKB dokłada do niego wzrost kosztów obsługi długu w porównaniu z minimum z 2021 r. Kolejne co najmniej 2 proc. PKB to skutek zwiększonych wydatków zbrojeniowych, których duża część trafia za granicę. Czyli około 2 pkt proc. z deficytu nie będzie generowało presji popytowej i inflacyjnej w kraju, a do tego umocniony kurs złotego łagodzi presję cenową płynącą kanałem importu. Można wprawdzie argumentować, że ta część deficytu, która wynika z kosztów obsługi długu, trafia do sektora bankowego, co pobudza akcję kredytową, ale moim zdaniem bardziej zależy ona od popytu na kredyty niż od sytuacji banków.

Można znaleźć powody, aby sądzić, że struktura deficytu będzie bardziej proinflacyjna niż w 2023 r. Wzrost wydatków publicznych to częściowo konsekwencja podwyższenia świadczenia 500+ do 800 zł na dziecko oraz podwyżek płac dla nauczycieli i pracowników sektora publicznego.

Te wydatki nominalnie zwiększą popyt. Ale, po pierwsze, trudno je krytykować, bo stanowią wyrównanie strat w realnych dochodach gospodarstw domowych spowodowanych przez inflację. W pewnym sensie przywrócą więc popyt na poprzednią ścieżkę wzrostu. Po drugie, warto pamiętać, że podwyżki płac pracowników sektora publicznego nie będą oddziaływały na inflację konsumencką kanałem kosztowym, inaczej niż może się dziać w przypadku np. podwyżki płacy minimalnej.

Powiedział pan, że wzrost PKB będzie prawdopodobnie szybszy niż zapisano w założeniach do ustawy budżetowej. Dotyczy to jednak wzrostu realnego. Nominalny może być niższy, bo w założeniach zapisano inflację na poziomie 6,6 proc., podczas gdy ekonomiści przewidują dziś przeciętnie, że będzie o 1,5–2 pkt proc. niższa. A to nominalny wzrost PKB jest kluczowy dla oceny wpływów podatkowych.

To prawda. Jeśli inflacja będzie spadała szybciej, niż zakłada rząd, deficyt będzie większy. Ale malejąca inflacja oznacza, że wolniej rosły będą pewne wydatki. Co jednak najważniejsze, malejąca inflacja wskazuje właśnie na to, że wykorzystanie mocy wytwórczych jest niepełne, a w takich okolicznościach deficyt nie będzie proinflacyjny. Jedyną istotną konsekwencją deficytu będzie więc wzrost długu publicznego w relacji do PKB.

Rząd będzie musiał w kolejnych latach szukać oszczędności, żeby ograniczyć deficyt i nie dopuścić do wzrostu zadłużenia w relacji do PKB?

Na deficyt trzeba patrzyć na bieżąco, biorąc pod uwagę szeroki kontekst. Jeśli koniunktura będzie się poprawiała tak szybko, jak zakładamy, to deficyt będzie naturalnie malał, tak jak było przed pandemią. Fundamentalnym ograniczeniem dla zwiększania deficytu jest inflacja – oczywiście pomijając ostatnie lata, gdy wzrost inflacji był spowodowany przejściowymi szokami podażowymi. Inflacją o charakterze popytowym należy się przejmować i na to rząd będzie musiał uważać, choć – jak powiedziałem – obecnie nie wydaje mi się, aby ryzyko wzrostu inflacji z powodu ekspansywnej polityki fiskalnej było duże. Drugim ograniczeniem dla deficytu jest równowaga zewnętrzna. Jeśli pobudzenie popytu będzie skutkowało znaczącym pogorszeniem rachunku obrotów bieżących, polityka fiskalna może wymagać rewizji. W takiej sytuacji rosło będzie zewnętrzne zadłużenie całej gospodarki, nie tylko sektora finansów publicznych. I to jest właśnie – jeśli chodzi o dług – główny potencjalny powód do obaw. Ale to nie jest coś, co wymaga natychmiastowej reakcji, a tylko monitorowania. Na razie dług zagraniczny w gospodarce maleje, mamy dodatnie saldo obrotów bieżących. Być może nawet, biorąc pod uwagę tylko instrumenty dłużne, Polska w 2024 r., albo 2025 r. stanie się wierzycielem netto w gospodarce globalnej. Byłoby to wydarzenie bez precedensu w najnowszej historii gospodarczej kraju.

Jak ocenia pan ryzyko, że deficyt w tym roku lub w przewidywalnej przyszłości okaże się nadmierny z powodów czysto technicznych: rząd nie będzie w stanie sprzedać krajowym inwestorom wszystkich emitowanych obligacji, będzie musiał w większym stopniu niż w ostatnich latach finansować się za granicą, co będzie skutkowało wzrostem kosztów obsługi długu?

To jest trudne pytanie. Punkt wyjścia jest taki, że zadłużenie w polskiej gospodarce – biorąc pod uwagę sektor publiczny i prywatny – jest małe. Przez to aktywa sektora bankowego są małe. Jednocześnie dług publiczny, choć też nie jest wysoki, jest w dużej mierze właśnie w bankach. To sprawia, że banki mają za dużo jajek w jednym koszyku. Istnieje więc faktycznie granica tego, ile nowych obligacji banki mogą kupić. Część nowych emisji rząd będzie więc kierował za granicę, ale to, jakie to będzie miało konsekwencje, będzie zależało od tego, w jakiej walucie będą te długi, kto będzie wierzycielem i gdzie rząd będzie wymieniał wpływy walutowe – na rynku czy w NBP. To wszystko będzie miało konsekwencje dla kursu złotego i poziomu zadłużenia zagranicznego kraju. Na razie nie dostrzegam tu powodów do obaw, chociaż samego transferu odsetek od obligacji za granicę – czy to bezpośrednio do inwestorów, czy to do spółek-matek polskich banków – nie oceniam pozytywnie.

W dalszej perspektywie rząd do zaciskania pasa może zmusić unijna procedura nadmiernego deficytu (EDP), którą Polska wedle wszelkiego prawdopodobieństwa zostanie wkrótce objęta z powodu deficytu powyżej 3 proc. PKB. Biorąc pod uwagę to, że dzisiejszy poziom deficytu ocenia pan raczej pozytywnie, to taki scenariusz – jak rozumiem – byłby w pańskiej ocenie niekorzystny? A może EDP po ostatnich modyfikacjach jest bezzębna?

Wychodząc z założeń makroekonomii postkeynesowskiej, o których wpomniałem, i kaleckiańskiej ekonomii politycznej, zakładającej istotny polityczny wpływ ambiwalentnego wobec deficytów kapitału („wodzów przemysłu”), mam mocno niejednoznaczny stosunek do numerycznych reguł fiskalnych. Dotyczy to także reguł z Maastricht (obowiązujący w UE limit długu publicznego na poziomie 60 proc. PKB i deficytu na poziomie 3 proc. PKB — red.) oraz ustaleń wielokrotnie modyfikowanego paktu stabilności i wzrostu (SGP). Ten pakt nie zapobiegł wzrostowi długu publicznego w UE, w szczególności zaś w krajach, które w momencie przyjmowania euro miały gorszą pozycję konkurencyjną. To dlatego, że w tych krajach – np. w Grecji, ale jeszcze bardziej w Hiszpanii i Irlandii — dług publiczny był w pewnym sensie narzędziem oddłużania sektora prywatnego. Ogólnie, SGP jest zakorzeniony w doktrynie zdrowych finansów publicznych, która ma tendencję do wymuszania nadmiernie restrykcyjnej polityki fiskalnej. Dlatego raczej pozytywnie odbieram złagodzenie reżimu EDP, choć mam świadomość tego, że kilka zmian w tej procedurze zostało wynegocjowanych przez rządy państw z południa UE tymczasowo. Wolałbym, żeby to złagodzenie szło nawet dalej. Z polskiej perspektywy istotne jest wyłączenie spod EDP wzrostu wydatków na zbrojenia po agresji Rosji na Ukrainę. Przed uruchomieniem EDP nas to nie uchroni, ale daje nadzieję, że naturalna redukcja deficytu wynikająca z — miejmy nadzieję – trwałej poprawy koniunktury, będzie wystarczająca. Innymi słowy, jest możliwe, że rząd nie będzie musiał celowo ciąć wydatków, żeby utrzymać je na ścieżce wymaganej przez EDP. Czy to znaczy, że ta procedura stała się bezzębna? Nie. Będzie nadal ograniczała możliwość względnie swobodnego zwiększania transferów i innych wydatków społecznych, a także zmniejszania podatków (PIT, podatek od zysków kapitałowych). Moja aksjologia powoduje, że smucę się pierwszym, a mało martwię drugim.

Istnieją jeszcze krajowe limity dla zadłużenia, ustalone na 55 i 60 proc. PKB. Na koniec ub.r. dług sektora finansów publicznych sięgnął prawdopodobnie około 51 proc. PKB, a w tym roku, jak szacują przeciętnie ekonomiści, sięgnie 54 proc. PKB, zbliżając się do pierwszego progu ostrożnościowego. Jeśli ten próg przekroczymy, rząd będzie musiał zrównoważyć budżet. Te krajowe limity należy usunąć?

Te limity długu, podobnie zresztą, jak kryteria z Maastricht, są moim zdaniem arbitralne i antyrozwojowe. Co więcej, istnieją przesłanki, aby sądzić, że nasze krajowe limity zadłużenia – odnoszące się do specyficznie definiowanego Państwowego Długu Publicznego, a nie zadłużenia całego sektora finansów publicznych — stanowią praprzyczynę wyciągnięcia wielu pandemicznych wydatków poza budżet, czyli ograniczenia przejrzystości finansów publicznych. Ten zabieg powoduje, że nasze limity długu – o ile nie nastąpi jego gwałtowna konsolidacja — nie będą wiążące jeszcze przez wiele lat. Unijny limit na poziomie 60 proc. PKB odnosi się do całego sektora finansów publicznych, przez co jego przekroczenie jest bardziej prawdopodobne. To wymusiłoby dostosowania w finansach publicznych, ale daleko mniej drastyczne niż wynikające z naszych krajowych reguł fiskalnych. Mimo to, tego limitu nie możemy po prostu zignorować. Nie możemy jednak również zapominać, że – jak wynika z prognoz MF - praktycznie cały wzrost relacji długu do PKB w najbliższych latach będzie wynikał z zadłużenia Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych, na co – jak mówiłem – KE może patrzyć nieco bardziej przychylnie.

Powiedział pan, że malejącą inflację można odczytywać jako dowód na to, że wykorzystanie mocy wytwórczych jest niepełne, a to z kolei daje zielone światło ekspansji fiskalnej. Czy ma pan przekonanie, że inflacja jest już pod kontrolą, tzn. że jest na ścieżce do celu NBP?

Ogólnie nie jestem przekonany, że strategia bezpośredniego celu inflacyjnego, którą stosuje NBP, jest optymalna. Ale skoro jest elementem naszego ładu instytucjonalnego i obowiązującym konsensem międzynarodowym, to oczywiście trzeba ją stosować i sprowadzić inflację do celu. Nie mam powodów, żeby wątpić w projekcję NBP, wedle której w II połowie 2025 r. inflacja znajdzie się trwale w paśmie dopuszczalnych odchyleń od celu NBP.

Czy wobec tego Rada Polityki Pieniężnej, która zdecydowała się na dwie obniżki stóp procentowych przed wyborami parlamentarnymi, powinna ten proces kontynuować? Po wyborach RPP straciła apetyt na dalsze łagodzenie polityki pieniężnej, ale na rynku finansowym wciąż silne jest przekonanie, że zmuszą ją do tego okoliczności zewnętrzne, tzn. obniżki stóp procentowych przez główne banki centralne. 

Moim zdaniem istnieje przestrzeń do dalszych obniżek stóp procentowych. Byłem zresztą przeciwnikiem ich podwyżek, w każdym razie tak dużych. Polityka RPP sprzyjała dochodom rentierskim, a jednocześnie nie miała istotnego wpływu na ścieżkę inflacji. Gospodarstwa domowe w Polsce mają głównie kredyty hipoteczne, a nie konsumpcyjne, a firmy z kolei finansują inwestycje głównie ze środków własnych. Wzrost stóp nie mógł więc istotnie stłumić popytu w gospodarce, z jednym wyjątkiem – popytu na nieruchomości i, przynajmniej do czasu uruchomienia wakacji kredytowych, popytu konsumpcyjnego ograniczonego rosnącymi kosztami obsługi długów hipotecznych. Nie wierzę też w to, że podwyżki stóp skłoniły konsumentów do wstrzymania się z jakimiś zakupami na rzecz zwiększenia oszczędności. Owszem, wartość depozytów terminowych zdecydowanie przyrosła, ale to był w dużej mierze efekt przesunięcia środków z rachunków bieżących, które moim zdaniem i tak nie były przeznaczone na wydatki, tylko leżały tam z powodu niskiego oprocentowania lokat.

W sytuacji, gdy inflacja przyspieszała do najwyższego poziomu od ćwierćwiecza, testowanie hipotezy, że może zmaleje bez zaostrzenia polityki pieniężnej, byłoby ryzykowne. Mogłoby podważyć wiarygodność banku centralnego.

Zgadzam się, że stopy procentowe było trzeba podnieść, skoro robiły to wszystkie banki centralne w regionie. Gdyby w takich warunkach stopy NBP pozostały bez zmian, nastąpiłaby najprawdopodobniej silna deprecjacja złotego, co miałoby poważne konsekwencje dla inflacji. Węgrzy w pewnym momencie to testowali i nie skończyło się to dla nich dobrze. Zdaję więc sobie sprawę z tych uwarunkowań ekonomii politycznej. Uważam jednak, że podwyżki mogłyby być w Polsce mniejsze, biorąc pod uwagę to, że wpływ zmian stóp na inflację jest niewielki – nawet biorąc pod uwagę oficjalne szacunki dotyczące mechanizmów transmisji polityki pieniężnej (podwyżka stopy referencyjnej NBP o 1 pkt proc. obniża inflację o 0,2–0,3 pkt proc. po około sześciu–ośmiu kwartałach – red.). Wytoczyliśmy potężne działo, które narobiło hałasu, ale niewiele więcej osiągnęło.

Nie narobiło też szkód, skoro – jak pan mówi – polityka pieniężna nie ma dużego przełożenia na inflację i na gospodarkę. Może więc te podwyżki nie były błędem, skoro jednak obroniły nas przed ucieczką kapitału i deprecjacją złotego?

Jak powiedziałem, nie sądzę, żeby RPP miała w 2021 r. inne wyjście, niż rozpoczęcie cyklu podwyżek stóp. Jednak ze względu na to, że polityka pieniężna wywołuje efekty dystrybucyjne, patrzę na nią jak na politykę w sensie ścisłym. Z jednej strony podwyżki stóp chroniły dochody rentierów, z drugiej strony szkodziły kredytobiorcom bezpośrednio i niejednokrotnie też pośrednio, bo szkodziły pracownikom. To wsparcie dla rentierów polegało też na tym, że chłodzenie gospodarki nie wpływa w równym stopniu na wszystkie dochody. Niektóre, np. dochody z najmu, reagują słabo.