Programy zabezpieczenia społecznego - rozdawnictwo czy inwestycja?

Ekonomiści postrzegali programy socjalne nie tylko w kategorii obciążenia dla budżetu. Podnosili również kwestię niezamierzonych konsekwencji zasiłków, jak choćby ich wpływu na obniżenie podaży pracy. Ignorowali natomiast w dużej mierze korzyści płynące z programów socjalnych. Według opracowania ekonomistek Anny Aizer, Hilary Hoynes i Adriany Lleras-Muney do 2010 r. ponad 70 proc. analiz skupiało się na negatywnych skutkach takich programów. Dopiero w ostatniej dekadzie badania o ich pozytywnych efektach wybiły się na pierwszy plan dyskursu naukowego.

W polskiej akademii zmiany te można zauważyć na przykładzie debaty naukowej o efektach programu 500+. Początkowo w mediach dyskutowano głównie o pracach, które mierzyły wpływ tego świadczenia na podaż pracy. Dzisiaj coraz częściej mówi się o jego pozytywnych skutkach oraz zaletach jego powszechności. Większość ekonomistów zgadza się, że program powinien dalej funkcjonować. Wskazują na to wyniki niedawnej sondy wśród uczestników "Panelu Ekonomistów" dziennika "Rzeczpospolita".

Czytaj więcej

Panel ekonomistów

Runda XXIII - Co zrobić z programem 500+?

Rząd oficjalnie nie pracuje nad waloryzacją świadczeń w programie "Rodzina 500+". To jednak oznacza, że w praktyce wsparcie dla rodzin z dziećmi jest mimowolnie wygaszane, bo siła nabywcza świadczeń szybko topnieje. Czy to dobrze? Zapytaliśmy o to grupę kilkudziesięciu ekonomistów.

Polska modelowo wspiera rodziny z dziećmi

Szereg nowych badań pokazuje, że programy socjalne mogą przynosić znaczne pozytywne efekty w długim okresie. Pierwszym takim przykładem są programy zasiłków na dzieci (krótych przykładem jest właśnie 500 plus). W krótkim okresie programy takie wpływają pozytywnie na przebieg ciąży i zdrowie noworodków. Zdrowie w tym pierwszym okresie życia ma z kolei fundamentalne znaczenie dla późniejszego rozwoju fizycznego i intelektualnego dziecka, co przekłada się na sytuację ekonomiczną danej osoby w dorosłości. Dodatkowe środki dla rodzin mogą również pozwolić na zwiększenie ich wydatków na edukację i zdrowie. Konstrukcja świadczeń 500 plus, "kosiniakowego" oraz Rodzinnego Kapitału Opiekuńczego sprawia, że najwyższe gwarantowane wsparcie finansowe trafia do dzieci w wieku do lat trzech, a zatem tam, gdzie zwrot z takich świadczeń jest największy – to bardzo dobrze. Brakuje natomiast wciąż świadczeń, które wspierałyby finansowo kobiety w trakcie trwania ciąży.

American dream na saksach

Innymi przykładami programów osiągających znaczne pozytywne efekty są te, które zwiększają dostępność przedszkoli oraz mieszkań dla osób w kryzysie bezdomności. Darmowy dostęp do przedszkoli dla ubogich rodzin zmniejsza nierówność szans, ponieważ zwiększa prawdopodobieństwo uzyskania wyższego wykształcenia. W konsekwencji dostęp do przedszkola przekłada się na wyższe zarobki w dorosłym życiu.

Jeśli chodzi o mieszkalnictwo socjalne to stabilizacja, jaką uzyskują osoby w kryzysie bezdomności po otrzymaniu dachu nad głową, ułatwia im znalezienie zatrudnienia oraz korzystanie z opieki zdrowotnej. Cechą wspólną wspomnianych programów jest to, że przełamują one tzw. błędne koło ubóstwa i umożliwiają większą mobilność społeczną. Dzisiaj amerykański sen pod tytułem "od pucybuta do milionera" dużo częściej urzeczywistnia się w krajach europejskich o dużych wydatkach na programy socjalne niż w Stanach Zjednoczonych.

Socjal może zwiększać dobrobyt

W świetle tych faktów, programy socjalne powinny być analizowane jako inwestycja. Powinniśmy rozważać bilans ich kosztów i korzyści, a następnie realizować te programy, które najbardziej zwiększają dobrobyt społeczny. W ocenie efektywności takich „inwestycji” kluczowa jest miara znana jako krańcowa wartość środków publicznych (ang. MVPF), opracowana nie tak dawno przez ekonomistę Nathaniela Hendrena. Miara ta to po prostu stosunek korzyści programu do jego kosztów: wartości MVPF większe niż jeden oznaczają, że łączne korzyści programu dla społeczeństwa przekraczają jego koszty. Rzecz jasna, fundamentalne znaczenie dla wyliczenia tej miary ma wzięcie pod uwagę wszystkich kosztów i korzyści. Korzyści dzielą się na korzyści bezpośrednie (zwiększona konsumpcja beneficjentów programu) oraz pośrednie (np. zmniejszone straty w wyniku przestępczości, poprawa stanu zdrowia bezpośrednich beneficjentów, zwiększenie zarobków w przyszłości). Koszty programu obejmują m.in. bezpośrednie koszty programu dla budżetu oraz koszty wynikające z niższych wpływów z podatków wskutek zmniejszenia podaży pracy. Przy tym koszty tych programów, które w długim okresie zwiększają zarobki beneficjentów, należy pomniejszyć o dodatkowe wpływy, które przyjdą w podatkach za jakiś czas. W przypadku najbardziej efektywnych programów może się okazać, że koszty całkowicie się spłacają w wyższych wpływach z podatków, a wtedy wartość miary efektywności MVPF wynosi nieskończoność – takie bezkosztowe programy po prostu trzeba realizować dla dobra społeczeństwa.

Czym skorupka za młodu nasiąknie…

Hendren obliczył MVPF dla ponad 130 programów społecznych. Okazało się, że efektywność jest silnie związana z wiekiem beneficjentów. Najwyższe wartości osiągają programy, które bezpośrednio poprawiają zdrowie i edukację dzieci i młodzieży. Tam każda wydana złotówka przekłada się na polepszenie „dobrobytu” o kilka złotych. Inwestycja w dzieci przynosi bowiem korzyści przez lata.

Dużo gorzej wypadają programy zasiłków dla bezrobotnych, czy tzw. aktywne polityki rynku pracy – one zazwyczaj przynoszą mniej korzyści niż kosztów. Aby zwiększać dobrobyt społeczny rząd powinien realizować programy o największej efektywności. W tym kontekście pozytywnie należy ocenić zwiększenie w Polsce wydatków na politykę rodzinną w ostatnich latach – badania pokazują, że to dobra inwestycja. Obniżenie wieku emerytalnego i wprowadzenie dodatkowych świadczeń dla emerytów jawią się natomiast jako sprzeczne z ideą państwa dobrobytu: zaoszczędzone pieniądze można by wykorzystać na zwiększenie wydatków na zdrowie i edukację dzieci.

500 plus wyjątkowo efektywny

Spróbujmy zatem oszacować krańcową wartość środków publicznych programu "Rodzina 500+". Bezpośrednie wyliczenie długotrwałych korzyści programu nie jest rzecz jasna w tym momencie możliwe, ale możemy skorzystać z analiz podobnych programów w innych krajach. Weźmiemy pod uwagę tylko dwa rodzaje korzyści: zwiększoną konsumpcję rodzin oraz zwiększone przyszłe dochody dzieci objętych programem. Na koszty składają się z kolei bezpośrednie wydatki z budżetu państwa oraz negatywne konsekwencje dla podaży pracy rodziców. Koszty te są pomniejszone o dodatkowe wpływy z podatków, które w przyszłości zapłacą dzieci. W zależności od założeń, wartość miary efektywności MVPF waha się między 1,2 a 3 – a zatem każda złotówka wydana na program przynosi więcej niż złotówkę w korzyściach dla społeczeństwa. Gdyby wziąć pod uwagę inne potencjalne korzyści świadczeń na dzieci (mniejszy stres związany z trudnościami finansowymi, spadek przestępczości, mniejsze poczucie wstydu, wyższa frekwencja w wyborach) to efektywność byłaby jeszcze większa.

Ekonomiści często twierdzili, że świadczenie 500+ jest nieefektywne ekonomicznie, nie precyzując na ogół, co rozumieją pod tym pojęciem oraz jakie koszty i korzyści rozpatrywali. Efektywność nigdy nie jest absolutna, zawsze jest względna. Program "Rodzina 500+" jest obecnie bardziej efektywny niż chociażby aktywne polityki rynku pracy, ale mniej efektywny niż interwencje bezpośrednio wpływające na zdrowie i edukację dzieci.

W obliczu szalejącej inflacji prędzej czy później konieczne będzie dostosowanie programów społecznych. Waloryzacja świadczenia 500 plus przyniosłaby społeczeństwu znaczne korzyści. Jedynym celem, który wydaje się bezsprzecznie priorytetowy względem tej waloryzacji jest zwiększenie dostępności do żłobków. Tutaj pozytywną rolę może odegrać rządowy program "Maluch+", chociaż deklarowane zwiększenie miejsc w żłobkach o 100 tysięcy w ciągu sześciu lat to cel, który wydaje się bardzo skromny. Nawet w razie jego osiągnięcia będziemy nadal znajdować się poniżej średniej unijnej. Do Holandii czy Danii brakuje nam 600 tysięcy miejsc w żłobkach. Skokowa podwyżka wynagrodzeń nauczycieli czy darmowe obiady dla uczniów w szkole również mogą osiągnąć podobną lub wyższą efektywność niż waloryzacja świadczeń 500 plus. Oczywiście, przy decyzji o skali zwiększenia wydatków na powyższe programy należy wziąć pod uwagę wpływ takiego działania na toczącą się walkę z inflacją. Przynajmniej częściowe wycofanie się z serii nierozsądnych obniżek opodatkowania w ostatnich latach pozwoliłoby na realizację programów, które dadzą długofalowe korzyści polskiemu społeczeństwu.

Programy socjalne są nieodzowną częścią nowoczesnego państwa. Część czasu, który do tej pory poświęcaliśmy kosztom takich działań, powinniśmy poświęcić na analizowanie ich korzyści. Traktowanie programów socjalnych jako inwestycji zwiększy dobrobyt i poprawi jakość debaty publicznej. W przypadku programów wsparcia dla rodzin z dziećmi, dyskusja o niewielkich krótkookresowych skutkach dla aktywności zawodowej rodziców nie może przesłaniać długofalowych korzyści dla dzieci. Poza zimną ekonomiczną kalkulacją należy pamiętać, że programy socjalne mają też inne funkcje, takie jak ochrona godności i praw człowieka. W myśleniu o efektywności, rozumianej jako maksymalizacja dobrobytu społecznego, potrzebne jest uwzględnienie także tych trudno mierzalnych korzyści programów zabezpieczenia społecznego.